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摘要:《社會保險法》為我國社會保險制度運行提供了基本法律依據(jù),黨的十八大以來堅持讓國家發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民的發(fā)展取向,推動了社會保險事業(yè)全面快速發(fā)展,但這一制度體系尚未成熟。當(dāng)前面臨的根本問題是改革初期輕信世界銀行和一些自由主義者的主張,將私有化元素(如個人賬戶)和市場交易做法(如“長繳多得、多繳多得”的所謂激勵機(jī)制和按人頭定額繳費的籌資方式等)引入基本養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險制度。這種制度性缺陷導(dǎo)致路徑偏差以及相關(guān)政策陷入僵化,致使發(fā)展質(zhì)量不高,改革30余年仍是制度尚未成熟,系統(tǒng)性風(fēng)險在持續(xù)積累,迫切需要在黨的二十屆三中全會精神指引下,基于目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向,在澄清認(rèn)識誤區(qū)、厘清底層邏輯、遵循客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上真正做到守正創(chuàng)新。應(yīng)在分清輕重緩急和先后順序的條件下,加大改革力度,著力矯正路徑偏差、調(diào)整失衡的利益格局,通過制度性重構(gòu)和完善以及順應(yīng)新時代發(fā)展的適應(yīng)性調(diào)整,全面推進(jìn)社會保險理性建制和高質(zhì)量發(fā)展。
關(guān)鍵詞:社會保險;改革實踐;路徑偏差;制度優(yōu)化
習(xí)近平總書記明確提出,“社會保障是保障和改善民生、維護(hù)社會公平、增進(jìn)人民福祉的基本制度保障,是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、實現(xiàn)廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的重要制度安排,發(fā)揮著民生保障安全網(wǎng)、收入分配調(diào)節(jié)器、經(jīng)濟(jì)運行減震器的作用,是治國安邦的大問題?!蓖瑫r強(qiáng)調(diào)要“分析我國社會保障體系建設(shè)的現(xiàn)狀,研究存在的問題,明確完善的思路,促進(jìn)我國社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展?!秉h的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》中明確要“以促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點和落腳點”,突出強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展是首要任務(wù)。習(xí)近平總書記的上述重要論述和黨的二十屆三中全會做出的決定部署,為進(jìn)一步全面深化社會保障制度改革明確了目標(biāo)與方向。在中國特色社會保障體系中,社會保險是主體構(gòu)成部分,關(guān)乎社會成員的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育與護(hù)理權(quán)益,是解除人民群眾后顧之憂、促進(jìn)社會公平正義的長久制度保障。社會保險制度自1883—1889年在德國誕生起,就形成了立法先行、以法定制、依法實施的普適規(guī)則,立法構(gòu)成了確立社會保險制度的前提條件,通過法律確立制度,再以法律為依據(jù)實施,是社會保險制度的內(nèi)在要求?!吨腥A人民共和國社會保險法》(以下簡稱《社會保險法》)自2011年實施以來,為社會保險制度的健康運行提供了基本的法律依據(jù),也為保護(hù)公民的社會保險權(quán)益提供了相應(yīng)的法律保障。
中國社會保障學(xué)會“社會保險法實施評估”課題組成員在長期跟蹤研究的基礎(chǔ)上,又于2024年4—6月間先后赴最高人民法院、國家稅務(wù)總局,山東省濟(jì)南市、湖南省、河南省、江蘇省蘇州市、北京市、遼寧省等開展專題調(diào)研,通過召開座談會和到企業(yè)、社區(qū)、鄉(xiāng)村考察等形式,聽取了法院、稅務(wù)系統(tǒng)與調(diào)研地區(qū)省、市、縣級人力資源社會保障、醫(yī)保、財政、稅務(wù)、審計、工會等部門的總結(jié)匯報和意見建議,聽取了法律界、企業(yè)界、職工、居民代表約百余人的意見建議,還在京組織召開2次研討會聽取30多位專家學(xué)者的意見建議,掌握了豐富的第一手資料?;谀繕?biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向,7月在完成評估報告初稿基礎(chǔ)上,又結(jié)合學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會精神,最終形成本成果。
一、《社會保險法》實施以來的主要成效
?。ㄒ唬┥鐣kU制度運行有了基本法律依據(jù)
《社會保險法》的頒行,對我國社會保險改革與制度建設(shè)及發(fā)展具有特別重大的意義。作為改革開放后我國社會保障領(lǐng)域制定的首部法律,其首要貢獻(xiàn)在于明確了面向全民的醫(yī)療保險和面向所有適齡人口的養(yǎng)老保險制度目標(biāo),這兩項重要制度安排的普惠性客觀上決定了中國特色的社會保障制度體系是以權(quán)利義務(wù)相結(jié)合的社會保險制度為主體的體系結(jié)構(gòu)。與此同時,《社會保險法》明確了公民參加各項社會保險制度的權(quán)利和在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得社會保險給付的權(quán)利,明確了政府、用人單位和個人的相關(guān)責(zé)任,確立了社會保險基本制度模式及其運行規(guī)則,賦予了立法機(jī)構(gòu)、社會保險行政部門、司法機(jī)構(gòu)和其他有關(guān)方面監(jiān)督職責(zé)以維護(hù)和保障公民的社會保險權(quán)利。
在《社會保險法》頒布后,國務(wù)院及相關(guān)部門、地方立法機(jī)關(guān)出臺了相關(guān)法規(guī)、規(guī)章等,促使社會保險法制建設(shè)不斷取得新的進(jìn)展。在行政法規(guī)方面,包括修訂《工傷保險條例》(2010年12月),制定《全國社會保障基金條例》(2016年3月)、《醫(yī)療保障基金使用監(jiān)督管理條例》(2021年1月)、《社會保險經(jīng)辦條例》(2023年8月)。在部門規(guī)章方面,由人力資源和社會保障部門、醫(yī)療保障部門或其牽頭頒行的規(guī)章主要有《實施社會保險法若干規(guī)定》(2011年6月)、《社會保險個人權(quán)益記錄管理辦法》(2011年6月)、《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險暫行辦法》(2011年9月)、《工傷職工勞動能力鑒定管理辦法》(2014年2月)、《企業(yè)年金辦法》(2017年12月)、《社會保險基金先行支付暫行辦法》(2018年12月)、《社會保險基金行政監(jiān)督辦法》(2022年2月)、《醫(yī)療保障基金飛行檢查管理暫行辦法》(2023年3月)、《社會保險基金監(jiān)督舉報工作管理辦法》(2023年1月)等。此外,最高人民法院亦出臺了《關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》(2014年6月)、《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律問題的解釋(一)》(2020年12月);最高人民檢察院發(fā)布有關(guān)工傷認(rèn)定和工傷保險類行政檢察監(jiān)督典型案例等。
《社會保險法》實施后,為推進(jìn)社會保險改革,國務(wù)院先后發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》(2014年2月)、《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》(2015年1月)、《關(guān)于印發(fā)基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法的通知》(2015年8月)、《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》(2018年6月),國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實施的意見》(2019年3月)、《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》(2022年4月)等一系列規(guī)范性文件,中共中央、國務(wù)院還聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于深化醫(yī)療保障制度改革的意見》(2020年3月)。
在《社會保險法》的引領(lǐng)下,一些地方立法機(jī)關(guān)也制定了一批地方性法規(guī),如《廣東省社會保險條例》《廣東省社會保險費征繳監(jiān)督條例》《山東省社會保險條例》《湖北省社會保險條例》《浙江省社會保險條例》《江蘇省社會保險費征繳條例》《湖南省社會保險基金監(jiān)管條例》等。雖然這些地方性法規(guī)不可能創(chuàng)新社會保險制度,但也部分地體現(xiàn)了國家層級深化改革的規(guī)范性文件精神。
《社會保險法》和相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章和國家層級的規(guī)范性文件,構(gòu)成了我國社會保險事業(yè)發(fā)展的基本依據(jù),我國的社會保險制度基本實現(xiàn)了有法可依。
(二)社會保險制度改革不斷走向深化
黨的十八大以來,我國開啟了全面深化改革新征程,堅持以人民為中心的發(fā)展思想,采取讓國家發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民的政策取向,社會保險制度改革也走向深化,很多此前想改而未能改成、想做而沒做成的重點領(lǐng)域改革取得重要進(jìn)展,社會保險制度在朝著正確的方向不斷優(yōu)化。
在養(yǎng)老保險方面,根據(jù)《社會保險法》第22條“國家建立和完善城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度。省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實際情況,可以將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險合并實施”的規(guī)定,2014年通過合并城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度;根據(jù)《社會保險法》第10條第3款“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院規(guī)定”,2015年正式建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度,由此形成了分別面向企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、城鄉(xiāng)居民三大群體的法定基本養(yǎng)老保險體系。在提高統(tǒng)籌層次方面,根據(jù)《社會保險法》第64條第3款“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌”的規(guī)定,國務(wù)院于2018年通過建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑金制度,促使這一制度向全國統(tǒng)籌邁進(jìn)了一大步;2022年起,企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險走向全國統(tǒng)籌。職業(yè)年金制度得以建立并全面發(fā)展,個人養(yǎng)老金政策也已出臺,多層次養(yǎng)老保障體系框架開始成形。
在醫(yī)療保險方面,根據(jù)《社會保險法》第25條關(guān)于“國家建立和完善城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度”的規(guī)定,在2016—2020年間整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險,與職工基本醫(yī)療保險一起,確立了由面向居民與職工的兩大制度構(gòu)成的中國基本醫(yī)療保險體系。2020年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化醫(yī)療保障制度改革的意見》,更是為建設(shè)中國特色的醫(yī)療保障制度提供了科學(xué)的頂層設(shè)計。近幾年來,職工醫(yī)保統(tǒng)籌層次從縣級統(tǒng)籌為主走向全面做實市級統(tǒng)籌,現(xiàn)在又走向省級統(tǒng)籌。在個人賬戶改革方面,2019年明確禁止居民醫(yī)保設(shè)置個人賬戶,2021年規(guī)定職工醫(yī)保的單位繳費部分全部納入醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金,使醫(yī)療保險制度中的私有化成分大幅度消解,強(qiáng)化了統(tǒng)籌保障功能。還有藥品招采走向常態(tài)化、制度化,基金監(jiān)管步入法治化軌道,經(jīng)辦服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、規(guī)范化建設(shè)等,均邁上了新的臺階。綜上,我國醫(yī)療保險制度改革走向全面深化。
在工傷保險方面,逐步實現(xiàn)將建筑領(lǐng)域等高風(fēng)險行業(yè)農(nóng)民工、靈活就業(yè)的快遞員和公務(wù)員納入工傷保險范圍。在7個省份、4個行業(yè)開展新就業(yè)形態(tài)勞動者職業(yè)傷害保障試點,創(chuàng)新性地引入按單繳費等方式,擴(kuò)大了制度覆蓋面。截至2024年3月底,累計參保人員已達(dá)801.7萬人。同時,實現(xiàn)了工傷保險基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支,制度的公平性、統(tǒng)一性和抗風(fēng)險能力進(jìn)一步增強(qiáng)。
在失業(yè)保險方面,發(fā)揮了逆經(jīng)濟(jì)周期的調(diào)節(jié)作用。在新冠疫情期間,主管部門出臺《關(guān)于實施企業(yè)穩(wěn)崗擴(kuò)崗專項支持計劃》《關(guān)于擴(kuò)大失業(yè)保險保障范圍的通知》《關(guān)于促進(jìn)失業(yè)人員就業(yè)創(chuàng)業(yè)的通知》等一系列政策文件,通過加大失業(yè)保險穩(wěn)崗返還力度、階段性延長大齡失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險金期限、階段性實施失業(yè)補(bǔ)助金政策、階段性擴(kuò)大失業(yè)農(nóng)民工保障范圍、階段性減免繳費、強(qiáng)化困難人員兜底保障,強(qiáng)化重點地區(qū)就業(yè)幫扶等手段,為特殊時期保障失業(yè)人員基本生活、減輕企業(yè)繳費負(fù)擔(dān)、支持企業(yè)減少裁員和促進(jìn)再就業(yè)提供了重要支持。
此外,2018年通過修法實現(xiàn)了生育保險基金和職工基本醫(yī)療保險基金合并建賬及核算。2016年以來分兩批在49個城市開展長期護(hù)理保險制度試點工作。截至2023年,49個試點城市參加長期護(hù)理保險人數(shù)共18330.87萬人,享受待遇人數(shù)134.29萬人;2023年基金收入243.63億元,基金支出118.56億元;長期護(hù)理保險定點服務(wù)機(jī)構(gòu)8080家,護(hù)理服務(wù)人員30.28萬人。為支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展,減輕失能人員及其家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)發(fā)揮了一定的作用。
?。ㄈ┥鐣kU監(jiān)管體制與經(jīng)辦機(jī)制走向優(yōu)化
健全的監(jiān)管體制和經(jīng)辦機(jī)制是確保社會保險制度規(guī)范有序運行和維護(hù)公民社會保險合法權(quán)益的根本保障。黨的十八大以來,這方面的改革力度加大,實現(xiàn)了監(jiān)管體制與經(jīng)辦機(jī)制的全面優(yōu)化。
建立了立法監(jiān)督、行政監(jiān)督與社會監(jiān)督體制。在立法監(jiān)督方面,自2013年3月第十二屆全國人大一次會議起,將社會保險基金預(yù)算納入了全國人民代表大會每年審議的全口徑預(yù)算報告范圍,自此形成了國家立法機(jī)關(guān)對社會保險基金進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督的慣例。全國人大常委會還通過聽取國務(wù)院專項報告和專題詢問方式,對主要包含社會保險的社會保障工作情況進(jìn)行監(jiān)督。2018年12月,第十三屆全國人大常務(wù)委員會第七次會議通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國社會保險法>的決定》。在行政監(jiān)督方面,人力資源社會保障部門制定了社會保險經(jīng)辦內(nèi)部控制辦法,規(guī)范社會保險經(jīng)辦管理服務(wù),嚴(yán)厲打擊各類欺詐騙保行為。國家醫(yī)療保障局連續(xù)五年開展全覆蓋式的日常監(jiān)督檢查,2023年全年檢查核查80.2萬家醫(yī)療機(jī)構(gòu),處理45.1萬家,追回醫(yī)保資金186.5億元。國家審計署于2021年7月出臺《關(guān)于提升社會保障審計監(jiān)督效能的指導(dǎo)意見》,并于同年開展了全國養(yǎng)老保險基金審計工作,將審計中發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋給有關(guān)部門,充分發(fā)揮了審計監(jiān)督的功能。在社會監(jiān)督方面,工會系統(tǒng)根據(jù)《社會保險法》的規(guī)定,積極參與社會保險重大事項研究,依法維護(hù)職工合法權(quán)益。以湖南省為例,湖南省全省工會建立縣級以上勞動爭議調(diào)解室385個,有調(diào)解員1336名,2023年全省各級工會參與調(diào)解勞動爭議案件4418件,幫助職工挽回經(jīng)濟(jì)損失1.9億元,很好地發(fā)揮了保護(hù)勞動者權(quán)益的作用。
實現(xiàn)了社會保險管理體制優(yōu)化。2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革向適應(yīng)社會保障管理現(xiàn)代化方向邁進(jìn)了一大步。這一輪改革確立了同一類事務(wù)由同一部門集中管理的原則,形成了現(xiàn)行社會保險行政管理格局:人力資源社會保障部主管全國養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險;國家醫(yī)療保障局主管全國醫(yī)療保險、生育保險、護(hù)理保險、醫(yī)療救助等;國家稅務(wù)總局主管社會保險費的征收;財政部主管社會保險預(yù)算與社會保障戰(zhàn)略儲備基金;審計署負(fù)責(zé)社會保險基金審計。社會保險管理體制的優(yōu)化,掃除了阻礙深化改革的體制性障礙,也為社會保險制度建設(shè)提供有力的組織保障。
社會保險經(jīng)辦體系全面建立并基本實現(xiàn)了數(shù)字化轉(zhuǎn)型?!渡鐣kU法》第九章專門規(guī)范“社會保險經(jīng)辦”,為社會保險經(jīng)辦服務(wù)體系建設(shè)提供了指引。2023年9月,國務(wù)院頒行《社會保險經(jīng)辦條例》,社會保險經(jīng)辦制度得到確立。經(jīng)過近十余年來的發(fā)展,我國已經(jīng)建成了從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的5級社會保險服務(wù)網(wǎng)絡(luò)并延伸到村居社區(qū)。人力資源社會保障部提供的數(shù)據(jù)顯示,截至2023年底,全國各級社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員達(dá)到14.2萬人,其中超過70%集中在縣(區(qū))級;國家醫(yī)療保障局提供的數(shù)據(jù)顯示,全國共有縣級及以上醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)3407個,超過85%集中在縣(區(qū))級,從而確保了各項社會保險業(yè)務(wù)的基層服務(wù)。不僅如此,社會保險經(jīng)辦服務(wù)的信息化和數(shù)字化建設(shè)取得顯著進(jìn)展,大大提高了參保單位和參保人享受服務(wù)的便利化程度。一是國家社會保險公共服務(wù)平臺建設(shè)基本完成。目前已經(jīng)開通94項全國性服務(wù),養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌信息平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)的實時更新,確保養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)總體順暢;醫(yī)保信息平臺在有效支撐全國13.34億參保人保障工作的同時,持續(xù)推進(jìn)14個子系統(tǒng)的建設(shè)與維護(hù)工作,動態(tài)更新18套信息編碼,省內(nèi)就醫(yī)直接結(jié)算基本實現(xiàn),跨省異地就醫(yī)結(jié)算全面推開,2023年,全國普通門急診、門診慢特病及住院異地就醫(yī)2.43億人次,涉及費用7111.05億元。二是用戶端的信息化和電子化建設(shè)得到加強(qiáng)。截至2024年4月,全國社會保障卡持卡人數(shù)達(dá)13.82億人,其中9.9億人在手機(jī)中領(lǐng)用了電子社???,具有就業(yè)服務(wù)、領(lǐng)取養(yǎng)老金、看病報銷等功能;醫(yī)保部門發(fā)放的醫(yī)保電子憑證用戶數(shù)超過4.5億,國家醫(yī)保信息平臺有效支撐了13.34億參保人的就醫(yī)行為,2023年全年結(jié)算達(dá)到82.47億人次?;ヂ?lián)網(wǎng)無卡結(jié)算穩(wěn)步推進(jìn),有效地解決了患者在本地或異地住院墊資和“跑腿”報銷問題。三是不斷創(chuàng)新服務(wù)模式,普遍推廣網(wǎng)上經(jīng)辦和異地協(xié)作,實行“一站式服務(wù)、一窗口辦理、一單制結(jié)算”。在大力發(fā)展智能經(jīng)辦服務(wù)的同時,還注重改善傳統(tǒng)服務(wù)方式,方便老年人等群體,各項社會保險特別是基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險公共服務(wù)水平有了質(zhì)的提升。
?。ㄋ模┥鐣kU已成為惠及全民的有力制度保障
《社會保險法》的頒行,促使我國社會保險事業(yè)發(fā)展進(jìn)入快車道。國家通過新建制度和擴(kuò)大已有制度覆蓋面兩條路徑,推進(jìn)全民參保計劃,建立了世界上覆蓋人口最多的社會保險體系;通過增加財政投入以及繳費水平伴隨收入水平的持續(xù)提高,實現(xiàn)了社會保險基金收支規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大,基金運行總體安全平穩(wěn);進(jìn)而促使各項社會保險待遇穩(wěn)步增長,基本達(dá)到了社會保險水平與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的要求。
1.社會保險覆蓋面與惠及民生廣度穩(wěn)步擴(kuò)大
黨的十八大以來,讓國家發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民成為基本政策取向,黨中央把社會保障體系建設(shè)擺上了更加突出的位置。目前,我國已經(jīng)建立了全世界覆蓋人口最多的社會保險體系,有效地維護(hù)了廣大勞動者的社會保險權(quán)益。人民群眾不分城鄉(xiāng)、地域、性別、職業(yè),在面對年老、疾病、失業(yè)、工傷等風(fēng)險時都有了相應(yīng)制度保障。圖1直觀展現(xiàn)了2011年到2023年各項社會保險制度參保人數(shù)的變化情況。
在養(yǎng)老保險方面,2011年底時全國參保人數(shù)為61573萬人,其中參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)為28391萬人,新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點地區(qū)參保人數(shù)為32643萬人,城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點地區(qū)參保人數(shù)為539萬人。到2023年底,全國參保人數(shù)為106643萬人,增長了73.2%,其中:參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)達(dá)到52121萬人,是2011年的1.84倍;參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數(shù)54522萬人,是2011年參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險總?cè)藬?shù)的1.64倍。
在醫(yī)療保險方面,2011年底,參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險人數(shù)為47343萬人(其中,城鎮(zhèn)職工醫(yī)保參保人數(shù)25227萬人,城鎮(zhèn)居民醫(yī)保參保人數(shù)為22116萬人),參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療8.32億人,因為兩個部門分管,加之農(nóng)民工群體規(guī)模龐大和人口流動性高,重復(fù)參保人數(shù)不少。2023年底,因一部門統(tǒng)管且建立了全國信息平臺,在消除重復(fù)參?,F(xiàn)象的條件下,參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險人數(shù)為37095萬人、參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險人數(shù)為96294萬人,覆蓋率穩(wěn)定在95%左右。
其他保險項目覆蓋面也在不斷擴(kuò)大。2011年到2023年,失業(yè)保險的參保人數(shù)從14317萬人增長到24373萬人,工傷保險參保人數(shù)從17696萬人增長到30170萬人,生育保險參保人數(shù)從13892萬人增長到24907萬人,分別增長了70.2%、70.5%、79.3%。不僅如此,國家還開展了長期護(hù)理保險制度的試點工作,截至2023年底參保人數(shù)達(dá)到1.83億人。
2.基金收支規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大且總體穩(wěn)健
社會保險基金是社會保險制度運行的物質(zhì)基礎(chǔ),隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高和財政對社會保險投入的持續(xù)增長,社會保險基金收支規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大,呈現(xiàn)的是穩(wěn)健發(fā)展的態(tài)勢。表1顯示了2011年以來各項社會保險制度的當(dāng)年基金收支和累計結(jié)余情況,圖2顯示了2011年以來全部社會保險基金累計結(jié)余的增長情況。各項社會保險基金的累計結(jié)余從2011年的3萬億元增長到2023年的13萬多億元,如果再加上全國社會保障基金理事會管理的用于應(yīng)對人口老齡化高峰需求的戰(zhàn)略儲備基金,我國社會保險基金累計結(jié)存規(guī)模已經(jīng)接近16萬億元,占當(dāng)年GDP的比重約為12.7%。以遵循現(xiàn)收現(xiàn)付原則的基本醫(yī)療保險為例,2023年累計結(jié)余達(dá)到4.79萬億元,是上一年度基金支出的1.95倍,其他各項險種的累計結(jié)余基金可支付年份也都超過一年,所顯示的是基金累計結(jié)存規(guī)模偏大的格局。因此,在世界各國普遍采取現(xiàn)收現(xiàn)付財務(wù)機(jī)制的情形下,我國社會保險制度總體上并不存在基金不足的問題,而是形成了制度性缺陷所造成的統(tǒng)一性、互濟(jì)性不足導(dǎo)致各地基金余缺不一的非正常格局。
《社會保險法》第65條規(guī)定,“縣級以上人民政府在社會保險基金出現(xiàn)支付不足時,給予補(bǔ)貼?!苯嗄陙?,國家財政對社會保險基金的投入持續(xù)增長。根據(jù)財政部提供的數(shù)據(jù),2010—2023年,全國財政累積補(bǔ)助社會保險基金19.8萬億元,年均增幅16.6%,比同期全國財政支出整體增幅高7個百分點,占全國財政支出的比重從2010年的3.9%提高到2023年的8.8%。2023年,全國財政分別補(bǔ)助企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民、機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險基金7722億元、4059億元、6260億元和6703億元,分別占當(dāng)年基金收入的14.7%、63.8%、37.3%、63.4%。
表2和圖3展示了國家財政對各項社會保險制度的補(bǔ)貼金額及其占各項社會保險基金收入的比例,從中不難發(fā)現(xiàn),財政資金占社會保險基金總量的比例在25%左右,在居民養(yǎng)老保險、居民醫(yī)療保險基金中的占比接近2/3,為各項社會保險基金規(guī)模的持續(xù)壯大發(fā)揮了積極作用。與此同時,為了提高基金運行的安全性,根據(jù)《社會保險法》第65條至第67條的相關(guān)規(guī)定,財政部門于2022年牽頭印發(fā)了《社會保險基金預(yù)算績效管理辦法》,將社會保險基金預(yù)算全面納入了績效管理。
此外,根據(jù)《社會保險法》第71條的規(guī)定,國家設(shè)立全國社會保障基金,2022年全國社會保障基金資產(chǎn)總額為2.88萬億元,年均投資收益率為7.66%。截至2022年底,財政性撥入全國社保基金資金和股票累計10932.72億元,其中:一般公共預(yù)算撥款3598.36億元,國有股減轉(zhuǎn)持資金和股票2844.13億元(減持資金971.59億元,境內(nèi)轉(zhuǎn)持股票1028.99億元,境外轉(zhuǎn)持股票843.55億元),彩票公益金4301.53億元,國有資本經(jīng)營預(yù)算100.00億元,罰沒股票劃轉(zhuǎn)充實社?;?8.71億元。
綜上可見,我國社會保險制度運行的物質(zhì)基礎(chǔ)更加堅實。
3.待遇水平穩(wěn)步提高增強(qiáng)了受益群體的獲得感
《社會保險法》施行以來,各項社會保險待遇穩(wěn)步增長,成為最重要的收入再分配手段,也顯著地增強(qiáng)了受益群體的獲得感。
在養(yǎng)老保險方面,隨著個人繳費水平伴隨收入增長而持續(xù)提高和財政投入力度的持續(xù)加大,養(yǎng)老金也在連年增長。如表3所示,2012—2023年,城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員月均養(yǎng)老金水平從1742元提高到3742元,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金從72元提高到223元,漲幅分別為114.8%和209.7%。
在醫(yī)療保險方面,國家醫(yī)療保障局通過降低起付線、提高或取消封頂線、提高報銷比例、不斷擴(kuò)大基本醫(yī)療保險目錄等方式,穩(wěn)步提高醫(yī)保待遇水平。2011—2022年,職工醫(yī)?;鹑司С龊吐毠めt(yī)保統(tǒng)籌基金人均支出從1593元、995元分別提高到4205元、2637元,其增幅快于同期個人衛(wèi)生支出,從而說明醫(yī)療保險的實際報銷比例在穩(wěn)步提高。居民醫(yī)保在政策范圍內(nèi)的報銷比例也在持續(xù)提升,目前達(dá)到了70%左右。低保對象與特困人員均享受政府資助參保待遇,其醫(yī)保報銷水平更要超過一般人群,貧病之間的鏈條基本上被切斷。
在失業(yè)保險和工傷保險方面,2012—2023年,失業(yè)保險待遇從月均707元提高到1814元,工傷保險傷殘津貼從1864元提高到4051元,漲幅分別達(dá)到156.6%和117.3%。
總之,各項社會保險待遇水平在穩(wěn)步提高,既有效保障了勞動者在遭遇風(fēng)險時的基本生活水平,也成為城鄉(xiāng)居民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的重要機(jī)制。中國的社會保險改革與制度建設(shè),不僅實質(zhì)性地造福了億萬中國人民,也為全球社會保險的發(fā)展做出了卓越貢獻(xiàn)。
二、社會保險制度實踐中存在的主要問題
充分肯定我國社會保險制度在近10多年間獲得巨大發(fā)展成就,并不意味著這一制度不存在問題。恰恰相反,從過去主要是通過增量改革方式來解決社會保險“有”與“無”的問題,發(fā)展到現(xiàn)在必須通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化實現(xiàn)理性建制的新階段,迫切需要直面現(xiàn)行制度安排的問題,因為社會保險制度具有剛性發(fā)展特征,建制之時差之毫厘,未來發(fā)展必定失之千里。經(jīng)過深入調(diào)研,可以獲得的一個基本判斷是:我國社會保險制度面臨的根本問題,絕不是“錢不夠的問題”,而是改革初期留下的制度性缺陷所導(dǎo)致的路徑偏差以及相關(guān)政策陷入僵化,致使發(fā)展質(zhì)量不高,改革30余年仍是制度尚未成熟,系統(tǒng)性風(fēng)險正在高速積累,這迫切需要引起高度警惕,并通過進(jìn)一步全面深化改革全面優(yōu)化現(xiàn)行制度才能實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
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眾所周知,社會保險制度是具有共享性質(zhì)的社會公共品,這一制度的卓越功能是以確定性的集體力量來化解具有不確定性的個體風(fēng)險,并通過強(qiáng)制共享來促進(jìn)社會平等,互助共濟(jì)構(gòu)成其牢靠的基石。德國、英國、法國、美國、日本等發(fā)達(dá)資本主義國家正是利用社會保險制度這種天然的公有共享制屬性來矯治私有制下獨占獨享所導(dǎo)致的兩極分化痼疾、彌補(bǔ)市場失靈的缺陷并修復(fù)市場危機(jī)帶來的社會危機(jī),進(jìn)而維系了資本主義制度的延續(xù),也通過增進(jìn)勞動者福利促進(jìn)了社會公平與社會團(tuán)結(jié)。但在20世紀(jì)90年代,我們輕信世界銀行等國際金融資本集團(tuán)和一些自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)人的主張,將私有化元素(如個人賬戶)與市場交易做法(如居民醫(yī)保按人頭繳費,所謂繳費與待遇激勵制,宣揚多繳多得、長繳多得的市場邏輯等)引入基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等制度,與社會保險制度應(yīng)當(dāng)天然具備的公共屬性嚴(yán)重相悖,構(gòu)成了制度性缺陷且還在慣性運行之中,由此導(dǎo)致互助共濟(jì)功能折損、公眾國家觀念與集體意識弱化、個人利己主義泛濫、地方本位主義強(qiáng)化等一系列問題并持續(xù)發(fā)酵,成為影響社會保險制度理性建制、定型發(fā)展的巨大阻力。
以基本養(yǎng)老保險、職工基本醫(yī)療保險中引入私有化屬性的個人賬戶制為例,這種政策選擇既違背了互助共濟(jì)的客觀規(guī)律,也不符合中國人共建共享的傳統(tǒng),導(dǎo)致這兩項主要制度至今還在彎道上行進(jìn),個人賬戶制及其衍生的一系列問題已經(jīng)讓這兩項主要制度付出了高昂代價,未來為消除個人賬戶及其不良效應(yīng)還需要付出巨大努力。如基本養(yǎng)老保險中的個人賬戶因?qū)儆谒饺怂校粌H導(dǎo)致參保人之間完全喪失互助共濟(jì)性,而且衍生出遺產(chǎn)繼承和需要制度承擔(dān)長壽風(fēng)險等問題,對制度的可持續(xù)性造成嚴(yán)重威脅。再如職工基本醫(yī)保中的個人賬戶同樣屬于私人所有,同樣使參保人之間完全喪失互助共濟(jì)性,亦使巨量的醫(yī)?;鸾Y(jié)余無法統(tǒng)籌使用,直接大幅度地減損了醫(yī)保制度的統(tǒng)籌保障能力,造成了一方面醫(yī)?;鹁蘖拷Y(jié)存,另一方面又無法從根本上解除城鄉(xiāng)居民疾病醫(yī)療特別是重大疾病醫(yī)療的后顧之憂的畸形格局。
私有化的個人賬戶帶來的問題至少包括:(1)個人賬戶支付的長壽風(fēng)險問題。在職工養(yǎng)老保險制度中,個人賬戶余額發(fā)放完畢而參保人仍處于生存狀態(tài)時,需要由統(tǒng)籌基金繼續(xù)支付個人賬戶養(yǎng)老金,由此造成個人賬戶的長壽風(fēng)險。相關(guān)研究預(yù)測,如果不進(jìn)行制度調(diào)整,2035年時長壽風(fēng)險帶來的基金缺口將超過3萬億元,占基本養(yǎng)老金支出的比例達(dá)到22.9%。再如機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金的個人賬戶采取余額發(fā)放為止的計發(fā)方式,由此導(dǎo)致個人賬戶計發(fā)完畢后,參保人養(yǎng)老金水平大幅下降的狀況,進(jìn)而引發(fā)代際落差和矛盾,容易導(dǎo)致老年貧困現(xiàn)象的發(fā)生。(2)個人賬戶余額的繼承問題?!渡鐣kU法》第14條規(guī)定,個人死亡的,個人賬戶余額可以繼承,從而明確了個人賬戶養(yǎng)老金的私人產(chǎn)權(quán)屬性。但在實踐中,個人賬戶余額的遺屬繼承面臨遺屬認(rèn)定、無遺屬或跨地區(qū)管理等問題,給基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)帶來了極大的不必要工作量。審計署提供的數(shù)據(jù)表明,2020年的審計發(fā)現(xiàn)10省未按照規(guī)定及時辦理66.89萬人的個人賬戶資金轉(zhuǎn)移或清退,涉及19.52億元。濟(jì)南市的基金審計情況顯示,截至2022年底,濟(jì)南市未清退的死亡職工個人賬戶沉淀資金共計896.07萬元,涉及789人。(3)個人賬戶的記賬利率問題?!渡鐣kU法》規(guī)定個人賬戶需要記錄記賬利率,但未規(guī)定記賬利率的確定方式。有關(guān)部門提供的數(shù)據(jù)顯示,2020年以來的記賬利率均超過6%,顯著高于實際GDP增長率,為未來的養(yǎng)老金支付埋下了隱患。如果說醫(yī)保個人賬戶的危害早已是顯性化的現(xiàn)象,那么,基本養(yǎng)老保險個人賬戶的嚴(yán)重后遺癥也開始顯性化,如果任其發(fā)展下去,必然成為危及制度持續(xù)發(fā)展的重大因素。
將市場交易做法引入法定的養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險是現(xiàn)行社會保險制度的又一制度性缺陷,主要表現(xiàn)為以下幾點。一是在基本養(yǎng)老保險中,極少宣傳甚至完全不宣傳公平正義、互助共濟(jì)的本源職責(zé),而且長期灌輸“長繳多得、多繳多得”的市場觀念,不僅導(dǎo)致人們對法定養(yǎng)老金制度的認(rèn)識陷入迷霧、責(zé)任與公平意識喪失、個人主義與利己主義泛濫,而且無法形成縮小三大群體基本養(yǎng)老待遇差距的共識,未來養(yǎng)老金制度面臨著滋生社會矛盾的風(fēng)險。二是居民醫(yī)保是我國醫(yī)療保險制度的主體,目前覆蓋全國近3/4的人口,但已經(jīng)陷入市場化交易且難以擺脫的困局。如在籌資環(huán)節(jié),居民醫(yī)保采取按人頭繳納定額保險費的做法,將本應(yīng)遵循“按收入能力繳費、按實際費用支付”的法定醫(yī)療保險異化為商業(yè)產(chǎn)品,導(dǎo)致繳費負(fù)擔(dān)與收入高低負(fù)相關(guān),即收入越低負(fù)擔(dān)越重、收入越高負(fù)擔(dān)越輕,加之參保人對健康的重視程度與就醫(yī)行為和收入高低往往存在正相關(guān)關(guān)系,在所有人都等額繳費的情形下必然是看病偏少的低收入者為更習(xí)慣就醫(yī)的高收入者付費,從而具有顯著的逆向調(diào)節(jié)效應(yīng),籌資不公導(dǎo)致了整個制度的不公,且因為低收入群體無法承擔(dān)每年上漲的繳費負(fù)擔(dān)而高收入者因搭了低收入者的便車而無需承擔(dān)更多責(zé)任,這一制度的不可持續(xù)性已經(jīng)顯性化。同時,將完全屬于社會保險性質(zhì)的大病保險委托商業(yè)保險公司經(jīng)辦,實質(zhì)上肢解了這一制度的社會保險功能,在實踐中導(dǎo)致社商不分、主體責(zé)任邊界不清,也增加了制度運行成本,還制造了職工與居民兩大群體之間的差異性,因為商業(yè)保險公司需要扣除運行成本并賺取相應(yīng)的利潤,而居民大病風(fēng)險也很難化解。因此,將市場交易做法引入社會保險制度,既損害了這一制度的健康發(fā)展,也導(dǎo)致保險公司不是通過努力創(chuàng)新產(chǎn)品來吸引客戶而是圍繞社會保險項目來展開競爭,這是造成我國商業(yè)保險業(yè)至今還未成熟的重要原因。
特別令人擔(dān)憂的是,上述市場交易做法還在延續(xù)。如2024年7月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于健全基本醫(yī)療保險參保長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》中,雖然放寬放開參保戶籍限制、擴(kuò)大醫(yī)保共濟(jì)范圍、強(qiáng)化參保人責(zé)任意識是符合制度客觀規(guī)律的正確取向,但未提及改革居民醫(yī)保按人頭繳費的現(xiàn)行籌資政策的具體舉措,卻提出“建立對居民醫(yī)保連續(xù)參保人員和零報銷人員的大病保險待遇激勵機(jī)制”以及增加待遇等待期的新市場化做法??梢灶A(yù)料的一個結(jié)果是:在繼續(xù)按人頭繳費的情形下,逆向調(diào)節(jié)問題將進(jìn)一步惡化,不可持續(xù)風(fēng)險會加大,而高收入群體可以繼續(xù)搭乘低繳費的便車而享受更好的醫(yī)保待遇,低收入群體可能因不堪日益加重的繳費負(fù)擔(dān)斷?;虿粎⒈6萑胄碌募膊∨c貧困交織鏈條之中,由此衍生的社會問題不容低估,亦與鼓勵生育的人口政策取向相悖。
(二)制度體系存在系統(tǒng)性失衡、統(tǒng)一性不足和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不清
1.系統(tǒng)性失衡直接影響社會保險制度綜合效能發(fā)揮
社會保險制度是一個由多項目分工負(fù)責(zé)解除特定的不確定性生活風(fēng)險的制度體系,結(jié)構(gòu)均衡地向前推進(jìn)是充分發(fā)揮其綜合效能的正確取向。但在現(xiàn)行社會保險制度體系中,不同保險項目之間存在失衡現(xiàn)象。養(yǎng)老金最受重視,醫(yī)保次之,工傷、失業(yè)保險較被忽略,護(hù)理保險還未真正建立,而根據(jù)德國、日本兩個長壽大國的實踐,當(dāng)老齡化由輕度進(jìn)入中度后,醫(yī)療保險、護(hù)理保險變得至關(guān)重要。在制度功能方面,居民養(yǎng)老保險根本不足以解決參保對象老年基本生活的經(jīng)濟(jì)來源問題;醫(yī)療保險尚未充分與公共衛(wèi)生、健康促進(jìn)等政策形成有效協(xié)同;工傷保險僅聚焦于工傷發(fā)生者的基本生活保障,“預(yù)防、補(bǔ)償、康復(fù)”的三位一體格局還沒有真正建立;失業(yè)保險僅局限于保障體制內(nèi)正規(guī)就業(yè)群體中登記失業(yè)勞動者的基本生活,預(yù)防失業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)、促進(jìn)就業(yè)的功能亟待拓展,最直觀的表現(xiàn)就是領(lǐng)取待遇人數(shù)在登記失業(yè)人數(shù)中長期占比較低(見圖4);生育保險未能有效覆蓋非受雇勞動的女性,無法對國家鼓勵生育的政策形成有效支撐。
在社會保險參數(shù)設(shè)置與調(diào)整方面,很多關(guān)鍵性的參數(shù)都已無法適應(yīng)人口年齡結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展變化,包括法定參保對象范圍、各險種繳費率、最低繳費年限、保險待遇領(lǐng)取條件、法定退休年齡以及養(yǎng)老金計發(fā)辦法等都陷入僵化狀態(tài),缺乏靈活調(diào)整的機(jī)制和能力。
與此同時,法定基本保障與補(bǔ)充保障發(fā)展失衡。迄今仍是偏重政府主導(dǎo)的第一層次,市場與社會力量主導(dǎo)的其他層次發(fā)展嚴(yán)重不足,陷入了第一層次膨脹勢頭難減而其他層次又難以發(fā)力的怪圈。如在職工養(yǎng)老保險中,基本養(yǎng)老保險一層獨大,企業(yè)年金發(fā)展異常遲緩,2015年到2023年企業(yè)年金參保人數(shù)僅從2316萬人增加到3144萬人,僅占企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保職工人數(shù)的8.3%;商業(yè)性個人養(yǎng)老金發(fā)展更加滯后,2022年開始實施的個人養(yǎng)老金呈現(xiàn)出“開戶熱、繳存冷”的情況,截至2023年5月底,個人養(yǎng)老金參加人數(shù)為3743.51萬人,據(jù)推算,實際繳費人數(shù)僅為參加人數(shù)的31.37%,平均繳費金額不足每年1.2萬元繳費上限的20%。人們幾乎將老年生活經(jīng)濟(jì)來源全部寄托在基本養(yǎng)老金上。同時,面向機(jī)關(guān)事業(yè)單位職員的職業(yè)年金卻迅速實現(xiàn)了全覆蓋,且處于單位與個人繳費率分別為工資的8%、4%的高水平狀態(tài)。過去曾引發(fā)企業(yè)退休人員不滿的養(yǎng)老金“雙軌制”正以新的面孔再度出現(xiàn)。
此外,社會保險亦未能與其他社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要改革保持同步,從而無法充分發(fā)揮社會保險的綜合效能。例如,支持生育是我國人口政策重要且長期的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向,但生育保險仍然局限于單位就業(yè)的職工,絕大多數(shù)育齡人口因靈活就業(yè)或未就業(yè)被排除在外;近年來各地為鼓勵生育而出臺有關(guān)增加產(chǎn)假天數(shù)的規(guī)定,但大部分地區(qū)仍按《女職工勞動保護(hù)特別規(guī)定》原產(chǎn)假天數(shù)(98天)計發(fā)生育津貼。因此,生育保險支持生育的功能無法得到充分發(fā)揮。
2.統(tǒng)一性不足造成制度不公并向經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域傳導(dǎo)
長期以來,我國社會保險改革奉行自下而上試點探索的策略,幾乎各項社會保險制度都缺乏全國統(tǒng)一且能夠剛性約束地方行為的完備法律法規(guī)及政策規(guī)范,地方創(chuàng)新的結(jié)果便是各種政策疊床架屋、五花八門,權(quán)責(zé)模糊、籌資失衡、待遇不公成為現(xiàn)實寫照。
一方面,社會保險法律體系不完備,實際運行中主要依靠較低層級的規(guī)范性文件等,從而導(dǎo)致不同地區(qū)辦理同一事項的程序和內(nèi)容不一致,不同部門對同一事項的規(guī)定存在矛盾和沖突。例如,部分地區(qū)繳費基數(shù)以全口徑社會平均工資為基礎(chǔ),部分地區(qū)則以非私營單位社會平均工資為基礎(chǔ),還有地區(qū)以最低工資為基數(shù),由此導(dǎo)致不同地區(qū)實際費率負(fù)擔(dān)差距很大。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),不同地區(qū)案情基本相同的社會保險領(lǐng)域司法糾紛,法院是否接訴以及審判的結(jié)果甚至都有差別,司法公正因社會保險制度統(tǒng)一性不足而遭受挑戰(zhàn)。
另一方面,社會保險制度的統(tǒng)一性與規(guī)范性因地區(qū)分割統(tǒng)籌而受到損害,致使國家利益在一定程度上淪為地方利益。如本該全國統(tǒng)籌的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險目前實質(zhì)上仍然是省級之間的基金余缺調(diào)劑,并未真正實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的統(tǒng)收統(tǒng)支;機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險是與分級負(fù)責(zé)的多級財政直接捆綁,導(dǎo)致一些地區(qū)陷入困境;居民養(yǎng)老保險更處于縣級統(tǒng)籌層次,各地政策不一,后遺癥嚴(yán)重。醫(yī)療保險還停留于市級統(tǒng)籌層面,繳費基數(shù)、籌資標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)保待遇各地不一。應(yīng)當(dāng)省級統(tǒng)籌的工傷、失業(yè)保險同樣沒有完全實現(xiàn)。在缺乏國家統(tǒng)一政策規(guī)制下,地方出臺政策的隨意性大,有些國家政策沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行,對社會保險制度造成了直接損害,既導(dǎo)致了籌資不公、基金余缺分化和待遇不公,也損害了法定勞工成本應(yīng)當(dāng)公平的市場競爭環(huán)境,是建立全國統(tǒng)一大市場和構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不利因素。
3.責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不清衍生出一系列問題
責(zé)任分擔(dān)是社會保險的基本原則。只有合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制,才能推進(jìn)健康可持續(xù)的社會保險制度運行。我國的社會保險制度雖然確立了責(zé)任分擔(dān)原則,但迄今仍然處于權(quán)責(zé)不明確、邊界不清晰狀態(tài),直接影響到制度的發(fā)展。
第一,歷史責(zé)任與現(xiàn)實責(zé)任劃分不清。伴隨著社會經(jīng)濟(jì)體制的改革,我國從單位保障制轉(zhuǎn)型為社會保險制,必然產(chǎn)生歷史成本和轉(zhuǎn)軌成本,也存在著“老人”“中人”與“新人”的權(quán)責(zé)問題,但這些問題一直沒有明確的政策依據(jù),如關(guān)乎億萬“中人”的“視同繳費”就是制度實踐中需要妥善處理的問題。《社會保險法》第13條規(guī)定,國有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險前,視同繳費年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險費由政府承擔(dān)。但視同繳費的認(rèn)定對象、認(rèn)定主體、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、費用分擔(dān)機(jī)制等均沒有明確規(guī)定,從而使得當(dāng)前的參保人承擔(dān)了“雙重負(fù)擔(dān)”,而隨著經(jīng)歷轉(zhuǎn)軌的一代人大量進(jìn)入退休年齡并開始領(lǐng)取待遇,亟待出臺專門的視同繳費認(rèn)定與財政支出機(jī)制?!袄先恕薄爸腥恕薄靶氯恕钡膭澐直緛硎?995年前實行養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險制度改革時的提法,在實踐中卻陷入沒有邊界的困境,如退休人員不需要繳納醫(yī)保費是針對當(dāng)時的“老人”群體過去長期領(lǐng)取低工資且退休金嚴(yán)重偏低而采取的補(bǔ)償性優(yōu)惠,現(xiàn)實中卻將這一政策延續(xù)至今,當(dāng)時的“中人”“新人”退休后也享受這種免繳費的政策優(yōu)惠,它造成了新的退休人員與必須終身繳費的居民醫(yī)保參保者在繳費方面的不公平。還有養(yǎng)老保險最低繳費年限設(shè)置為15年,也是1995年改革時考慮到“中人”可能的繳費年限而設(shè)定的,同樣延續(xù)至今,“新人”也以15年為自己的最低繳費年限,一些人還以15年為最高繳費年限,致使籌資不足而支付壓力倍增。
第二,財政責(zé)任及不同層級責(zé)任不明確?!渡鐣kU法》第64條規(guī)定了不同社會保險項目基金的統(tǒng)籌層次,第65條規(guī)定“縣級以上人民政府在社會保險基金出現(xiàn)支付不足時,給予補(bǔ)貼?!边@一條實質(zhì)上規(guī)制了政府財政對社會保險制度特別是養(yǎng)老保險制度負(fù)有兜底責(zé)任,這在當(dāng)時退休人員不多的條件下并不成問題,但進(jìn)入快速老齡化階段后,支付壓力成倍上升,國家財政也必定陷入具有不確定性的風(fēng)險之中。同時,雖然各項社會保險制度的統(tǒng)籌層次在穩(wěn)步提高,但不同層級政府的責(zé)任尤其是財政支出責(zé)任迄今卻并不清晰,導(dǎo)致各級財政都處于心中無數(shù)狀態(tài)。數(shù)據(jù)顯示,在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的財政補(bǔ)助中,中央財政所占比例為92%,居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金靠中央財政支撐,地方只有象征性投入。地方財政對各項社會保險制度投入的積極性嚴(yán)重不足,有效的激勵約束機(jī)制并未建立。
第三,勞動者與用人單位的責(zé)任不清晰。一方面,勞動者和用人單位在繳費中的責(zé)任分配結(jié)構(gòu)失衡。目前,用人單位承擔(dān)的基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險繳費責(zé)任分別是職工個人的2倍、3倍,個別地方用人單位的醫(yī)療保險繳費甚至達(dá)到4倍。參保人員對提升待遇的呼聲持續(xù)高漲,承擔(dān)繳費責(zé)任的意識卻相對淡薄。在職工基本醫(yī)療保險中,退休人員不繳費而支出的醫(yī)?;饏s是在職職工的4倍左右,形成了待遇享受與繳費責(zé)任的權(quán)責(zé)錯位,更與缺乏收入保障的城鄉(xiāng)老年居民須終身繳納醫(yī)保費形成鮮明反差,這種局面持續(xù)下去必定動搖制度持續(xù)發(fā)展的根本。另一方面,勞動者與用人單位在社會保險領(lǐng)域的糾紛往往被異化為勞動糾紛。在社會保險權(quán)利義務(wù)關(guān)系中,大多是因為用人單位未履行責(zé)任而導(dǎo)致勞動者權(quán)益受損,而在司法實踐中,本應(yīng)當(dāng)是參保人與社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系,卻往往被錯誤地置于勞動關(guān)系框架中,如要求勞動者去起訴用人單位繳費,而正確的做法應(yīng)當(dāng)是由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和社會保險費征收機(jī)構(gòu)履行催繳義務(wù)。
第四,不同行政部門之間的權(quán)責(zé)劃分仍有模糊。2018年黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》對社會保險管理體制進(jìn)行了優(yōu)化重構(gòu),涉及社會保險業(yè)務(wù)的行政主管部門包括人力資源社會保障、醫(yī)療保障及稅務(wù)部門,亟待進(jìn)一步明確不同部門的權(quán)責(zé)邊界。例如,在部門分工的情形下,靈活就業(yè)人員自行參保需要前往社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、醫(yī)療保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和稅務(wù)部門分別辦理登記參保和繳費業(yè)務(wù),大大增加了時間成本,也不符合“一項業(yè)務(wù)跑一次”的基層公共服務(wù)改革方向。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn),職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險的繳費基數(shù)并不統(tǒng)一,這既與缺乏明確統(tǒng)一的繳費基數(shù)確定方式有關(guān),也與部門之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)。在實踐中還存在職工個人向稅務(wù)部門舉報用人單位未為其辦理參保登記導(dǎo)致權(quán)益受損,但因為稅務(wù)部門因只負(fù)責(zé)征繳而不負(fù)責(zé)參保登記從而無法妥善解決等現(xiàn)象。此外,還存在區(qū)域之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不足、信息無法共享等問題。審計署2021年的專項審計就發(fā)現(xiàn),全國4.62萬人跨險種跨統(tǒng)籌區(qū)域重復(fù)領(lǐng)取待遇3.7億元。
?。ㄈ渡鐣kU法》嚴(yán)重滯后于實踐發(fā)展需要
在2007—2010年全國人大常委會制定《社會保險法》過程中,我國社會保險改革正處于摸索階段,新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)民養(yǎng)老保險尚在試點,對社會保險特別是養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險改革目標(biāo)、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)及管理運行機(jī)制選擇等均未有高度共識,加之2008年美國次貸危機(jī)引發(fā)的國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖擊巨大,必然使該法存在著歷史局限性?!渡鐣kU法》實施以來,我國社會保險發(fā)展步伐明顯加快,但路徑偏差及慣性運行卻使以優(yōu)化制度為目標(biāo)的深化改革不易推進(jìn),而人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)形態(tài)等也發(fā)生了深刻變化,進(jìn)一步暴露出了《社會保險法》的滯后與不適應(yīng)性。
1.法條規(guī)定總體上原則性強(qiáng)、操作性不足
在調(diào)研中,有關(guān)部門和司法機(jī)關(guān)均認(rèn)為,《社會保險法》總體上較為原則性,大多是對既有政策條款的提煉,而少有條款可以作為政策實施或司法判例的依據(jù),從而操作性嚴(yán)重不足。例如,建立多層次養(yǎng)老保險體系是《社會保險法》的明確目標(biāo),但因缺乏具體規(guī)制,迄今仍然是基本養(yǎng)老保險一層獨大;《社會保險法》規(guī)定,個人可以監(jiān)督單位繳費情況,但現(xiàn)實中連按照何種標(biāo)準(zhǔn)繳費都缺乏知情權(quán);對制度改革前參加工作的國有單位職工工齡“視同繳費”是《社會保險法》的重要規(guī)定,關(guān)系到曾在國有企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作者和在軍隊服役者的基本社會保險權(quán)益,但“視同繳費”的對象、標(biāo)準(zhǔn)及其與待遇掛鉤如何操作,資金來源于何處,均缺乏統(tǒng)一的具體規(guī)定,各地出臺的政策存在差異性,已經(jīng)隱含著巨大的社會風(fēng)險;政府對養(yǎng)老保險等承擔(dān)兜底責(zé)任是否無限,以及如何在中央與地方之間進(jìn)行分責(zé),均缺乏明確的法律規(guī)定;職工醫(yī)保中的個人賬戶已經(jīng)被詬病多年,如何處理卻在法律中被完全回避,深化改革需要有明確的法律規(guī)制;對養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合之結(jié)構(gòu)比例缺乏明確規(guī)定,故而還在不時引發(fā)重大分歧,存在著以個人利己主義弱化社會保險制度互助共濟(jì)本色的風(fēng)險;社會保險繳費基數(shù)確定辦法各地不一,嚴(yán)重地?fù)p害了這一制度的籌資公平性,也損害了全國范圍內(nèi)法定勞動成本應(yīng)當(dāng)公平的法則;拖欠社會保險費的現(xiàn)象仍然存在,但行政部門在追繳過程中的分工及其可以使用的手段也并不清晰。
2.部分重要的制度要素存在立法空白
其一,未對繳費工資構(gòu)成項目及計算口徑、各險種繳費基數(shù)計算規(guī)則、費率以及申報繳納期限等基本要素作出明確規(guī)定,導(dǎo)致各地各行其是,動搖了社會保險籌資的根基。調(diào)研發(fā)現(xiàn),各地的個人繳費工資有職工本人上一年度月平均工資、上月工資、本月工資等多種口徑,存在省域內(nèi)不統(tǒng)一、各險種不一致的問題。又如繳費基數(shù),各地職工養(yǎng)老保險單位繳費基數(shù)使用職工個人繳費基數(shù)之和,但是職工醫(yī)療保險和失業(yè)保險等險種使用本單位職工工資總額、職工個人繳費基數(shù)之和等多種口徑。再如申報繳納期限在各地不同險種、不同繳費群體間存在較大差異,屬期有“當(dāng)月繳當(dāng)月”“當(dāng)月繳上月”“跨月繳費”等情形,征期在同一個月內(nèi)的截止日期也不統(tǒng)一。在蘇州工業(yè)園區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn),此前企業(yè)都以月為基數(shù)申報周期,但提高統(tǒng)籌層次統(tǒng)一經(jīng)辦系統(tǒng)后,改為年度申報基數(shù),導(dǎo)致本年度工資收入下降但繳費基數(shù)卻仍按去年較高工資水平計算的不合理現(xiàn)象。這些亂象均是《社會保險法》缺乏統(tǒng)一規(guī)制的結(jié)果。
其二,未對先行支付的流程尤其是追償規(guī)則進(jìn)行明確規(guī)定。《社會保險法》第30條、第41條和第42條分別對醫(yī)療保險和工傷保險的先行支付進(jìn)行了規(guī)定。先行支付制度是在涉及第三方責(zé)任的情景下,優(yōu)先確保參保人按時享受社會保險相關(guān)待遇的重要制度設(shè)計。但在各地的調(diào)研中,各級社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、醫(yī)療保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)紛紛表示對先行支付持保守和謹(jǐn)慎態(tài)度,主要原因就是追償效果不理想,大部分先行支付資金無法追回。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為防止擔(dān)責(zé),往往陷入了“勞動者訴訟-強(qiáng)制執(zhí)行-社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)墊付-經(jīng)辦機(jī)構(gòu)起訴第三方責(zé)任人”的“程序空轉(zhuǎn)”中,既耗費司法資源和時間成本,無端增加了一個訴訟案件和一個執(zhí)行案件,追償效果也不理想。因此,亟需對社會保險先行支付的流程、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)追償?shù)氖侄魏痛胧?、在符合條件下經(jīng)辦機(jī)構(gòu)未先行支付所需要承擔(dān)的責(zé)任,以及無法追償后的財務(wù)核銷辦法等進(jìn)行更加細(xì)致明確的規(guī)定,更好地維護(hù)參保人的權(quán)益。
其三,未對歷史欠費問題明確解決辦法。用人單位未繳納或未足額繳納職工的社會保險費用,是長期存在且具普遍性的現(xiàn)實問題。隨著參保職工權(quán)利意識的增強(qiáng)尤其是退休人員數(shù)量的不斷增加,各地均出現(xiàn)職工尤其是臨近退休職工要求用人單位補(bǔ)繳社會保險費的訴求。在目前的司法實踐中,由于未明確規(guī)定追溯期,司法機(jī)關(guān)往往對此不予受理,而通過調(diào)解仲裁等手段解決,全國尚無統(tǒng)一的政策安排。針對這樣的歷史欠費問題,一方面,必須認(rèn)識到它對勞動者的社會保險權(quán)益造成了嚴(yán)重?fù)p害,是《社會保險法》執(zhí)法力度不足、用人單位法律意識淡漠的結(jié)果,因為勞資雙方都沒有權(quán)利自行約定社會保險繳費基數(shù),更不能逃避法定的參保繳費義務(wù);另一方面,也要認(rèn)識到此類糾紛波及面廣,一個案件往往涉及一類群體,一旦進(jìn)行大面積追繳或補(bǔ)繳,又會對企業(yè)經(jīng)營帶來巨大影響,甚至波及社會安全穩(wěn)定,從而需要在全國層面出臺統(tǒng)一的解決辦法。需要引起特別關(guān)注的是,受到地方財力的影響,社會保險欠費目前正在向機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會保險制度蔓延,制度風(fēng)險在持續(xù)累積。
其四,未對社會保險費征收中相關(guān)措施的適用性作明確規(guī)定。社會保險費是社會保險制度健康運行的物質(zhì)基礎(chǔ),國家稅務(wù)部門自2018年承擔(dān)社會保險費征收的職責(zé)后,在規(guī)范社會保險繳費流程、優(yōu)化社會保險繳費服務(wù)、穩(wěn)妥推進(jìn)社會保險費“統(tǒng)模式”改革方面做出了積極的努力,產(chǎn)生了良好的效果。但由于社會保險費屬于非稅收入,是否可以適用《稅收征管法》,在社會保險費征收過程中采取哪些措施進(jìn)行征繳,目前尚未有明確的規(guī)定。只有實行稅費統(tǒng)管,明確稅務(wù)部門在征收社會保險費時可以采取的行政措施,才能進(jìn)一步提高社會保險費的征收效率。
3.部分法條內(nèi)容嚴(yán)重滯后于社會保險改革實踐
《社會保險法》頒布實施以來,我國的社會保險改革在持續(xù)推進(jìn),導(dǎo)致現(xiàn)行法律規(guī)制跟不上社會保險制度改革與發(fā)展的步伐。例如,《社會保險法》第20條至23條規(guī)定的農(nóng)村養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險實際上早已合并,法律中的概念都不存在了;城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險已于2020年在全國范圍內(nèi)完成了制度整合,但在《社會保險法》中仍然是城鄉(xiāng)分割,第24條的新型農(nóng)村合作醫(yī)療已成為歷史概念;機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度已于2015年建立,但在《社會保險法》中仍是授權(quán)國務(wù)院決定;工傷保險、失業(yè)保險均無積極預(yù)防功能,制度功能受到了損害;還有建立護(hù)理保險屬于應(yīng)對人口老齡化的合理舉措,在全國范圍內(nèi)已經(jīng)開展了兩批試點,但法律中并無相應(yīng)的規(guī)范,導(dǎo)致實踐中的莫衷一是。再如,《社會保險法》第57條對社會保險登記的流程進(jìn)行了規(guī)定,而實踐中隨著“五證合一”登記制度的實施,已不需要用人單位單獨辦理社會保險登記。2019年4月30日,人力資源社會保障部也已經(jīng)印發(fā)了關(guān)于廢止《社會保險登記管理暫行辦法》的決定。2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革中已經(jīng)明確由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收各項社會保險費,而現(xiàn)行法律條文中仍然使用“社會保險費征收機(jī)構(gòu)”的表達(dá)。這些都亟待根據(jù)改革實踐進(jìn)行更新。目前正在修正的相關(guān)條例就面臨著《社會保險法》存在相關(guān)空白的問題。
4.部分法條內(nèi)容存在沖突或協(xié)調(diào)不足
第一,有關(guān)法條之間以及其與本領(lǐng)域其他行政法規(guī)之間存在沖突。一方面,《社會保險法》對各專門險種都做了專章的規(guī)定,但險種之間的待遇銜接仍有缺失。例如,根據(jù)第39條和第40條的規(guī)定,五級和六級的傷殘職工符合領(lǐng)取基本養(yǎng)老金條件的,停發(fā)傷殘津貼,享受基本養(yǎng)老保險待遇,但對不符合按月領(lǐng)取養(yǎng)老金條件的一至四級傷殘職工達(dá)到退休年齡后享受何種待遇未做規(guī)定。另一方面,《社會保險法》是社會保險領(lǐng)域的基本法、綜合法,也是社會保險領(lǐng)域其他行政法規(guī)的上位法,但我國社會保險制度長期處于行政法規(guī)主導(dǎo)的發(fā)展階段,從而導(dǎo)致部分行政法規(guī)、規(guī)章甚至政策性文件與《社會保險法》的有關(guān)條款相矛盾。例如,《社會保險法》第19條規(guī)定了跨統(tǒng)籌地區(qū)流動的參保者“養(yǎng)老金分段計算、統(tǒng)一支付”的原則,但根據(jù)國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法》,在勞動者跨統(tǒng)籌區(qū)域流動時,養(yǎng)老保險關(guān)系、資金都需要進(jìn)行轉(zhuǎn)移接續(xù)。再如,在社會保險費的滯納金標(biāo)準(zhǔn)上,《社會保險費征繳暫行條例》規(guī)定,從欠繳之日起按日加收千分之二的滯納金,而《社會保險法》規(guī)定的是自欠繳之日起按日加收萬分之五的滯納金,《行政強(qiáng)制法》中則有滯納金不得高于本金的規(guī)定,這種不一的規(guī)定造成制度實踐中的難題,社會保險繳費的滯納金是適用于《社會保險法》還是適用于《行政強(qiáng)制法》亦需要進(jìn)一步明確。
第二,《社會保險法》與其他相關(guān)法律之間存在協(xié)調(diào)不足。一方面,是不同類型補(bǔ)償待遇之間的競合問題。在責(zé)任事故中,受害者既可以申請工傷保險,也可以申請意外傷害保險的賠付,兩者之間是替代還是疊加關(guān)系并無規(guī)制。如果是替代關(guān)系,是否有賠付的優(yōu)先級,需要《保險法》與《社會保險法》之間有效銜接。另一方面,是《社會保險法》中的相關(guān)主體在適用法律上的協(xié)調(diào)問題。例如,根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定,企業(yè)破產(chǎn)時,欠繳的各項社會保險費處于優(yōu)先清償?shù)牡匚?;但《社會保險法》規(guī)定,單位依法終止的,應(yīng)當(dāng)自變更或者終止之日起三十日內(nèi),到社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理變更或者注銷社會保險登記。在實踐中,就出現(xiàn)企業(yè)先終止,后注銷社會保險登記的情況,其所欠社會保險費因缺乏法人主體而難以追回。再如,財政部門在制定社會保險預(yù)算時,按照《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定,預(yù)算調(diào)整需要有嚴(yán)格的程序和必要性說明,而社會保險因待遇調(diào)整而發(fā)生的支出增加往往是年中的例行工作,從而使得社會保險的預(yù)算調(diào)整“常態(tài)化”。還有,稅務(wù)機(jī)構(gòu)在征收社會保險費時,是否可以參照《稅收征管法》采取有關(guān)措施,也亟待明確。此外,還有相關(guān)法律用語的統(tǒng)一問題?!渡鐣kU法》全文都使用了“遺屬”的概念,而《民法典》則統(tǒng)一使用“近親屬”,這同樣需要在明確內(nèi)涵的基礎(chǔ)上予以統(tǒng)一。
5.部分法條內(nèi)容阻礙了社會保險深化改革
現(xiàn)行法律中還有一些規(guī)定與日益明朗的改革發(fā)展取向相悖。如《社會保險法》第68條規(guī)定社會保險基金存入財政專戶,這與社會保險基金單獨預(yù)算并需要投資運營的改革取向相悖,也與新的《預(yù)算法》明確要求減少財政專戶、統(tǒng)歸國庫的宗旨相悖。《社會保險法》第95、96條有關(guān)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民、征地農(nóng)民的社會保險規(guī)定與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和制度一體化進(jìn)程相悖。《社會保險法》第16條規(guī)定最低繳費滿15年可領(lǐng)取足額的養(yǎng)老金之規(guī)定系當(dāng)年對老一代退休人員歷史性貢獻(xiàn)的補(bǔ)償性規(guī)制,但因?qū)懭搿渡鐣kU法》而被當(dāng)成了永久性規(guī)制,亦與延遲退休年齡和必須提高最低繳費年限的政策取向相悖,更會直接危及社會養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展?!渡鐣kU法》第27條關(guān)于退休人員不繳納醫(yī)療保險費的規(guī)定,亦是當(dāng)年考慮到退休人員的歷史性貢獻(xiàn)與繳費能力而做出的規(guī)制,但法律的規(guī)制若將這一不恰當(dāng)?shù)恼哂谰眯匝永m(xù)下去,不僅造成代際不公和群體不公,而且直接損害著這一制度的可持續(xù)發(fā)展。所有這些,均表明現(xiàn)行立法不僅不能引領(lǐng)社會保險制度的改革與發(fā)展,而且事實上在一定程度構(gòu)成了深化社會保險改革與發(fā)展的法律障礙。
?。ㄋ模┥鐣kU制度運行質(zhì)量不高
從整體考察,一個客觀的結(jié)論是我國社會保險制度運行質(zhì)量不高,它表現(xiàn)在以下五個方面。
1.參保質(zhì)量不高
在基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險中,大量城鎮(zhèn)就業(yè)人員僅被繳費較低、保障不穩(wěn)定、水平有限的居民保險所覆蓋。被職工基本養(yǎng)老保險和職工基本醫(yī)療保險覆蓋的人數(shù)分別僅占總參保人數(shù)的49%、28%。2023年底我國職工基本養(yǎng)老保險參保勞動者為3.79億人,只占當(dāng)年全國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)5.72億人的66.3%?!奥┍!薄懊摫!薄皵啾!钡那闆r仍然存在。盡管居民保險制度在擴(kuò)面中發(fā)揮了不可或缺的作用,但其提供的待遇有限。以居民基本養(yǎng)老保險為例,其待遇領(lǐng)取者主要享受政府供款的均等化、普惠性、低水平的基礎(chǔ)養(yǎng)老金;由個人繳費與政府有限補(bǔ)貼形成的個人賬戶式養(yǎng)老金,因個人大多選擇最低檔繳費和政府補(bǔ)貼遞減激勵而更多僅具象征意義。
在工傷保險方面,除個別行業(yè)因特設(shè)機(jī)制外,農(nóng)民工等高風(fēng)險群體往往被排除在制度之外。目前全年約200萬的工傷保險待遇領(lǐng)取人數(shù)與實際遭遇工傷事故者的數(shù)量相距甚遠(yuǎn)。新業(yè)態(tài)勞動者也因傳統(tǒng)工傷保險制度僅限于正規(guī)就業(yè)中一對一勞動關(guān)系的局限而缺乏保障。近年推出的職業(yè)傷害保障,因交保險公司經(jīng)辦且不具有強(qiáng)制性,根本不可能真正解決職業(yè)傷害風(fēng)險高的靈活就業(yè)人群的工傷保障問題。
在失業(yè)保險方面,由于就業(yè)單位類型和就業(yè)形態(tài)的多樣化,真正面臨較高失業(yè)風(fēng)險的勞動者往往缺乏保障,年末領(lǐng)取失業(yè)保險金的人數(shù)常年不足城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員數(shù)的1/4,絕大多數(shù)失業(yè)者未能得到失業(yè)保險金及相關(guān)就業(yè)服務(wù)。
2.籌資質(zhì)量不高
調(diào)研發(fā)現(xiàn),各地社會保險繳費基數(shù)確定方式不一,多數(shù)地區(qū)并未據(jù)實確定繳費基數(shù),名義費率掩蓋的是實質(zhì)性的籌資不公。數(shù)據(jù)顯示,2022年全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險月均繳費基數(shù)為5554元,僅占上一年度全口徑社會平均工資7393元的75%。同時,中斷繳費現(xiàn)象也較為嚴(yán)重,數(shù)據(jù)顯示,我國職工養(yǎng)老保險的遵繳率(繳費人數(shù)占參保人員的比例)從2011年的85.2%下降到2022年的80.8%,每年中斷繳費的人數(shù)從2011年的2956萬人增長到2022年的6325萬人,斷繳已經(jīng)成為一個不可忽視的問題。這些問題長期未得到妥善解決,動搖了社會保險公平籌資的基礎(chǔ),也破壞了公平的市場競爭環(huán)境。特別是,以往養(yǎng)老保險繳費中的亂象,導(dǎo)致了不易厘清和處置并可能引發(fā)社會風(fēng)險的歷史欠費問題,各地由此引起的勞資糾紛與法律訴訟案件數(shù)量也在持續(xù)上升。
此外,居民醫(yī)保一直采取按人頭定額繳費的方式,背離了社會醫(yī)療保險應(yīng)當(dāng)按照收入能力負(fù)擔(dān)保費的公平籌資原則,造成低收入群體難以承受負(fù)擔(dān)并限制了籌資規(guī)模的提升,導(dǎo)致越來越多的居民日益不滿甚至不再繳納醫(yī)療保險費,嚴(yán)重威脅制度的可持續(xù)性。
3.基金管理質(zhì)量不高
社會保險基金長期處于地方分割統(tǒng)籌狀態(tài),失業(yè)保險、工傷保險、醫(yī)療保險均未實現(xiàn)省級統(tǒng)籌,有的地方還處于市縣一級的低層次統(tǒng)籌。職工基本養(yǎng)老保險本質(zhì)上仍然是通過中央調(diào)劑來適當(dāng)平衡各地收支,并未真正做到基金的統(tǒng)收統(tǒng)支。基本養(yǎng)老保險與職工醫(yī)保個人賬戶的設(shè)置,更直接導(dǎo)致了參保人之間的互助共濟(jì)功能完全喪失,這部分基金的私有化加劇了兩項主要制度基金的分散管理。
目前,各項社會保險基金都有大量結(jié)余,貶值和投資風(fēng)險巨大,而制度卻不能解決好應(yīng)解決的問題。截至2023年底,基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存78173億元、夠支付近14個月,基本醫(yī)療保險基金累計結(jié)存4萬多億元、夠支付約20個月,工傷保險基金累計結(jié)存1415億元、夠支付近14個月,失業(yè)保險基金累計結(jié)存3213億元、夠支付近26個月。對于現(xiàn)收現(xiàn)付型社會保險制度,如此巨額規(guī)模的累計結(jié)余屬嚴(yán)重偏多,我國的每一項社會保險制度都堪稱世界上“最有錢”的制度,但因個人賬戶的存在和地區(qū)分割統(tǒng)籌,致使無法集中統(tǒng)籌使用。這不僅造成基金貶值浪費,也嚴(yán)重制約制度功能的發(fā)揮。如養(yǎng)老保險基金在地區(qū)之間余缺并存,還有人不時以“精算”之名不斷渲染到哪一年會出現(xiàn)財務(wù)虧損,導(dǎo)致公眾擔(dān)憂且對制度喪失信心;重大疾病仍是城鄉(xiāng)居民重大后顧之憂,巨額醫(yī)?;饏s在每年貶值損失數(shù)以百億元計,覆蓋3.7億人的職工醫(yī)保基金的累計結(jié)存占醫(yī)?;鹂偫塾嫿Y(jié)存的82%以上,而覆蓋9.6億人的居民醫(yī)保僅占不足18%,大量結(jié)余的職工醫(yī)?;鸩荒芰飨蚶U費能力不足的居民群體;職業(yè)傷害風(fēng)險最大的農(nóng)民工群體大多被排斥在工傷保險之外,遭遇職業(yè)傷害往往缺乏保障;即使新冠疫情最嚴(yán)重時期,也只有極少數(shù)人從失業(yè)保險中領(lǐng)取待遇等。
在基金投資管理方面,超過7萬億的養(yǎng)老保險結(jié)余基金大多分散在地方而未能實現(xiàn)集中投資管理,隨著基金規(guī)模的逐步擴(kuò)大,貶值的風(fēng)險、速度和規(guī)模也在持續(xù)擴(kuò)大;投資管理人的動態(tài)遴選和淘汰機(jī)制、投資產(chǎn)品的默認(rèn)組合機(jī)制等涉及資金安全與投資回報的長效機(jī)制仍未全面建立。
4.待遇計發(fā)質(zhì)量不高
高質(zhì)量的社會保險待遇計發(fā)機(jī)制應(yīng)當(dāng)確保政策的統(tǒng)一性、待遇的公平性,并為參保人提供清晰和穩(wěn)定的預(yù)期。以此為標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)行社會保險制度的待遇計發(fā)政策及其執(zhí)行質(zhì)量不高,可能引發(fā)更多的代際沖突與社會矛盾。
以養(yǎng)老保險待遇計發(fā)為例,各地視同繳費標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)養(yǎng)老金掛鉤方式等待遇計發(fā)辦法的不統(tǒng)一或不合理,導(dǎo)致參保和工作經(jīng)歷相似的個體因所在地區(qū)或退休時間的差異而面臨較大待遇差距,引發(fā)社會矛盾。這些問題嚴(yán)重地影響了政策的嚴(yán)肅性,也損害了待遇計發(fā)的公平性,需要引起高度重視并加以規(guī)制。
在醫(yī)療保險方面,盡管國家醫(yī)療保障局發(fā)布了待遇清單文件,但各地因以往政策不一而形成的待遇差距依然存在。
5.管理經(jīng)辦質(zhì)量不高
2018年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革從整體上理順了社會保險管理體制,但權(quán)責(zé)劃分仍未完全清晰,導(dǎo)致新體制未能高效協(xié)同運作。例如,社會保險費征繳劃歸稅務(wù)部門后由于授權(quán)不足,稅務(wù)部門無法運用征稅手段來征收社會保險費,參保登記、保險費征收、基金管理、待遇計發(fā)多個環(huán)節(jié)間還缺乏有效銜接。在經(jīng)辦服務(wù)方面,也存在著機(jī)構(gòu)定性不明、能力不足、經(jīng)辦與行政的職責(zé)界限不清晰等問題,影響制度的高效實施。在多個部門分工管理經(jīng)辦的情況下,各自分割的信息系統(tǒng)缺乏有效的信息共享機(jī)制,運行不暢的現(xiàn)象也時有發(fā)生。如養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實行屬地管理,不能與全國統(tǒng)籌相匹配;醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)制各地不一,在一些地方仍受制于原有體制;社會保險經(jīng)辦服務(wù)還不能適應(yīng)靈活就業(yè)特別是互聯(lián)網(wǎng)催生的新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的需要;農(nóng)村社會保險經(jīng)辦服務(wù)更存在投入少、能力弱、水平低的問題;同時,尚未建成能夠超越部門所有的統(tǒng)一的基礎(chǔ)信息系統(tǒng),各項業(yè)務(wù)之間的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享水平不高,專業(yè)信息的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不能適應(yīng)上下貫通、縱橫一體的要求,經(jīng)辦管理服務(wù)專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平及與靈活就業(yè)、老齡化的適配性均有待提高。
?。ㄎ澹﹦趧诱叩纳鐣kU權(quán)益尚未得到充分保護(hù)
1.社會保險權(quán)利主體(參保對象)需進(jìn)一步明確并拓寬
《社會保險法》第1條就明確規(guī)定,“維護(hù)公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權(quán)益”;第4條明確規(guī)定,“中華人民共和國境內(nèi)的用人單位和個人依法繳納社會保險費”;第95至第97條,則分別明確了進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民、被征地農(nóng)民以及在中國境內(nèi)就業(yè)外國人參加社會保險的權(quán)利。根據(jù)上述條款,中國境內(nèi)的公民均是社會保險的法定參保人。但是在具體的社會保險項目中,法律規(guī)定則有所差異。例如,根據(jù)第10條、第23條的規(guī)定,職工是基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度的法定參保人(應(yīng)當(dāng)參加),而無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員則是自由參保人(可以參加)。而根據(jù)第33條、第44條和第53條的規(guī)定,只有受雇勞動者才需要參加工傷保險、失業(yè)保險和生育保險,從而呈現(xiàn)出與勞動關(guān)系強(qiáng)綁定的特征。
這種與勞動關(guān)系強(qiáng)綁定的做法帶來兩個方面的問題。其一,在社會保險權(quán)益維護(hù)時,需要以確認(rèn)勞動關(guān)系為前提,從而導(dǎo)致維權(quán)期長、手續(xù)繁雜,勞動者無法得到及時的司法救濟(jì)。其二,處于非典型勞動關(guān)系或無勞動關(guān)系狀況下的勞動者的社會保險權(quán)益無法得到充分保障。例如,大量實習(xí)人員、非全日制勞動者、新業(yè)態(tài)勞動者、勞務(wù)派遣人員、自雇傭或多雇主從業(yè)人員以及超齡勞動者等,都需要法律明確其權(quán)利義務(wù)。以超齡勞動者的工傷保險問題為例,一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金、一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金均需以解除勞動關(guān)系或勞動合同期滿為前提,超齡勞動者能否享受工傷保險待遇并沒有明確規(guī)定。
此外,還有部分社會保險權(quán)利隱含了享受待遇的前提條件,如生育保險要以婚生子女為前提,雖然國內(nèi)部分地區(qū)有所突破,但全國層面并未明確未婚婦女生育能否享受生育保險待遇。
2.因繳費年限、繳費基數(shù)等關(guān)鍵參數(shù)設(shè)計缺失或落后,勞動者的社會保險權(quán)益無法充分實現(xiàn)
在實踐中,由于繳費基礎(chǔ)、繳費年限等制度關(guān)鍵參數(shù)設(shè)計缺失或落后,再加上用人單位出于降低用人成本的原因,用人不參保、參保不繳費、繳費不足額的情況較為普遍,勞動者社會保險權(quán)益受到損害。一方面,部分用人單位(包括地方政府)受到經(jīng)營狀況或地方財力的影響,長期欠繳社會保險費。在河南省的調(diào)研發(fā)現(xiàn),城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的累計欠費已經(jīng)達(dá)到622億元,相當(dāng)于本省2023年基本養(yǎng)老保險基金收入的27%。另一方面,用人單位未按勞動者實際工資水平,而是以社會平均工資或最低工資水平繳費的現(xiàn)象較普遍。數(shù)據(jù)顯示,2022年全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險月均繳費基數(shù)為5554元,僅占上一年度全口徑社會平均工資7393元的75%。繳費基數(shù)不實必然導(dǎo)致未來養(yǎng)老金水平較低,調(diào)查發(fā)現(xiàn),江蘇省蘇州市作為全國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一,其企業(yè)退休人員2023年月平均養(yǎng)老金僅為2597元,占2022年度全省全口徑在崗職工平均工資8167元的比例僅為31.8%。這是現(xiàn)行社會保險法中未明確繳費基數(shù)計算口徑的必然結(jié)果。
3.司法救濟(jì)途徑受阻,權(quán)益損失往往無法得到有效補(bǔ)償
隨著勞動者維權(quán)意識的覺醒,社會保險領(lǐng)域司法案件的數(shù)量呈現(xiàn)增長趨勢。根據(jù)最高人民法院提供的數(shù)據(jù),社會保險民事領(lǐng)域的糾紛案件從2016年的19963件上升到2023年的30878件,其中工傷保險待遇糾紛的案件超過80%。與此同時,勞動者普遍反映社會保險權(quán)益受損后的維權(quán)途徑不暢,耗時耗力,主要體現(xiàn)在以下五個方面。
(1)不同行政機(jī)構(gòu)之間的責(zé)任不清,存在推諉現(xiàn)象。例如,勞動者反映用人單位社會保險繳費基數(shù)不實的問題,因涉及社會保險費征收體制的調(diào)整,社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和稅務(wù)部門的責(zé)任邊界并不清晰。
?。?)部分社會保險權(quán)益的實現(xiàn)要以證明勞動關(guān)系為前提,但勞動者在舉證過程中往往處于不利位置,再加上調(diào)解和仲裁程序前置,往往導(dǎo)致維權(quán)周期過長、成本過大。
(3)社會保險待遇計算復(fù)雜,勞動者無法提出明確訴求。在代扣代繳制下,往往是用人單位未充分履行繳費義務(wù)導(dǎo)致勞動者社會保險權(quán)益受損,而勞動者又無法對用人單位的繳費行為進(jìn)行有效監(jiān)督,再加上社會保險權(quán)益計算較為復(fù)雜,所以勞動者往往無法及時發(fā)現(xiàn)社會保險權(quán)益受損的情況,即使發(fā)現(xiàn)權(quán)益受損,也無法提出明確的賠償訴求及其計算方法。
?。?)追溯時效不明確。社會保險法并未對追溯時效做出明確規(guī)定。根據(jù)勞動爭議調(diào)解仲裁法的規(guī)定,勞動爭議申請仲裁的時效期間為一年,行政訴訟的有效期為兩年,民事領(lǐng)域的訴訟時效一般為三年。但社會保險繳費期與待遇期分離現(xiàn)象明顯,勞動者發(fā)現(xiàn)社會保險權(quán)益受損時往往已經(jīng)過去較長時間,部分地方的法院不再受理。
?。?)行政監(jiān)督執(zhí)法和司法救濟(jì)之間的責(zé)任不清。調(diào)查發(fā)現(xiàn),行政部門往往以執(zhí)法隊伍人員不足、強(qiáng)制力不夠等原因推動糾紛進(jìn)入司法環(huán)節(jié),各地的勞動監(jiān)察也大多并入勞動仲裁而不再具有獨立執(zhí)法力量;而司法部門則認(rèn)為有關(guān)行政部門具備了執(zhí)法能力而不宜將大量社會保險糾紛引入司法領(lǐng)域。這一點在工傷保險的勞動關(guān)系認(rèn)定中尤為突出:最高人民法院行政審判庭《關(guān)于勞動行政部門在工傷認(rèn)定程序中是否具有勞動關(guān)系確認(rèn)權(quán)請示的答復(fù)》中明確勞動行政部門在工傷認(rèn)定程序中具有認(rèn)定受傷職工與企業(yè)之間是否存在勞動關(guān)系的職權(quán),但工傷認(rèn)定部門卻往往需要以法院出具的勞動關(guān)系認(rèn)定文書為前置條件。再如,《社會保險法》第63條第3款規(guī)定,“申請人民法院扣押、查封、拍賣其價值相當(dāng)于應(yīng)當(dāng)繳納社會保險費的財產(chǎn)”。最高人民法院認(rèn)為,上述規(guī)定應(yīng)當(dāng)是社會保險費征收機(jī)構(gòu)先作出行政處理決定,再申請非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行,但實踐中社會保險費征收機(jī)構(gòu)則往往另行起訴取得執(zhí)行依據(jù)后再申請執(zhí)行,反而將流程復(fù)雜化。
?。┈F(xiàn)行制度無法妥善應(yīng)對新的挑戰(zhàn)
社會保險制度改革的深化,需要面對經(jīng)濟(jì)、社會、人口等多方面外部環(huán)境的挑戰(zhàn),這些挑戰(zhàn)至少包括超常規(guī)的人口老齡化、就業(yè)形態(tài)的多樣化和新業(yè)態(tài)從業(yè)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大,以及深化改革所要面臨的新社會風(fēng)險。
1.超常規(guī)的人口老齡化
統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2023年底全國60歲及以上人口達(dá)2.96億人,占總?cè)丝诒冗_(dá)21.1%,我國正式步入中度老齡化社會。我國人口老齡化以速度超快、規(guī)模超大并伴隨快速少子高齡化以及傳統(tǒng)家庭保障迅速式微的基本特征,與其他國家的老齡化進(jìn)程構(gòu)成顯著差別,是超常規(guī)的老齡化,這無疑增加了包括社會保險在內(nèi)的一系列社會領(lǐng)域政策改革的復(fù)雜性與挑戰(zhàn)性。
在老齡化速度上,65歲及以上老年人口所占比例從7%翻番到14%所用的時間,法國用了115年,瑞典用了85年,美國用了73年,英國是46年,德國是40年,日本是24年,而中國21年,可見我國老齡化的速度超快。
在老齡化規(guī)模上,2020年全球每4個65歲及以上老年人中就有一個中國人,預(yù)計2030以后中國老年人口數(shù)量將超過所有發(fā)達(dá)國家的老年人口總和,預(yù)計到2035、2050年,中國65歲及以上老年人分別達(dá)到3.27億、3.93億,占全球老人比重分別為21.8%、26.2%,中國老年人規(guī)模將長期保持世界第一,可見我國老齡化的規(guī)模超大。與此同時,我國高齡老人的規(guī)模與增長速度也是超常規(guī)的,從2010年1481萬人提高至2020年的3580萬人,10年間翻了一番,并且還在以每年5%的速度增長。
在家庭保障功能上,一方面新生兒以超常規(guī)的速度在下降,2016年從1786萬徒然下降至2023年的902萬,新出生人口在短短7年之間下降了近一半,減少了884萬;另一方面,家庭規(guī)模也以超常規(guī)的速度在下降,2020年我國家庭規(guī)模已跌破“三口之家”為2.62人,目前我國至少有1.45億空巢老人,約占老年人口總數(shù)的55.68%,其中獨居空巢老年人超過3000萬??梢?,我國家庭保障功能也以超常規(guī)的速度走向式微。
超常規(guī)的人口老齡化必然對我國的養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保障制度帶來直接挑戰(zhàn),而現(xiàn)行的各項社會保險制度顯然還無法有效應(yīng)對。
2.新業(yè)態(tài)與靈活就業(yè)的大規(guī)?;?/strong>
中國靈活就業(yè)群體的規(guī)模本來就很大,而互聯(lián)網(wǎng)、人工智能的廣泛應(yīng)用又催生出各種新業(yè)態(tài),“一仆多主”“共享員工”“租賃員工”及“隱秘”在網(wǎng)絡(luò)平臺背后的靈活就業(yè)開始出現(xiàn),就業(yè)方式更加多樣化、復(fù)雜化,規(guī)模也在持續(xù)擴(kuò)大。如網(wǎng)約司機(jī)、快遞小哥等,他們的勞動關(guān)系、就業(yè)崗位、工作時間、勞動報酬都具有不確定性,游離在現(xiàn)行以傳統(tǒng)勞動關(guān)系為基礎(chǔ)、單位關(guān)聯(lián)型的社保制度以外,職工保險參保率低、勞動者保障不足是這一群體的現(xiàn)實寫照。
按照現(xiàn)行法律規(guī)定,在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險中,受雇勞動者是法定參保人,無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加社會保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員則屬于自由參保者;工傷保險和失業(yè)保險更是因為與勞動關(guān)系緊密掛鉤,而只覆蓋了受雇勞動者,生育保險亦是如此。更為重要的是,現(xiàn)行各項社會保險制度下職工與用人單位分擔(dān)繳費責(zé)任或用人單位單方承擔(dān)繳費責(zé)任的籌資機(jī)制,又使得上述非典型勞動關(guān)系形態(tài)下的勞動者缺乏參加各項社會保險的內(nèi)在動力,這迫切需要社會保險法在立法確權(quán)的同時,優(yōu)化制度設(shè)計,提高社會保險制度的包容性和適用性,持續(xù)改善社會保險經(jīng)辦服務(wù),以靈活應(yīng)對靈活,分層分類分步將各種靈活就業(yè)勞動者納入職工社會保險制度。
3.深化改革中的社會風(fēng)險增大
進(jìn)一步全面深化改革的實質(zhì)是要實現(xiàn)制度優(yōu)化,必然觸及現(xiàn)有利益格局,導(dǎo)致社會風(fēng)險增大。新發(fā)展階段的社會保險改革必然要以高質(zhì)量發(fā)展為追求目標(biāo),從而需要更加注重從增量改革轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)整并切實破除利益固化的藩籬,這必然觸及一些群體和地區(qū)的既得利益,改革的難度和面臨的阻力更大,社會風(fēng)險概率會明顯升高。如消除基本養(yǎng)老保險中個人賬戶的私有屬性、取消職工醫(yī)保個人賬戶、均衡主體各方籌資責(zé)任、提高基本養(yǎng)老保險最低繳費年限、延遲法定退休年齡、縮小不同群體的社會保險待遇差距、提高各項社會保險統(tǒng)籌層次、將居民醫(yī)保由按戶籍參保調(diào)整為按常住人口參保并將按人頭等額繳費轉(zhuǎn)化為與家庭或個人收入掛鉤等,均是優(yōu)化現(xiàn)行社會保障制度的必要且合理取向,但均會觸及現(xiàn)有利益格局,可能引發(fā)相關(guān)群體、相關(guān)地區(qū)的不滿或抵觸。如何在深化改革中有效降低社會風(fēng)險發(fā)生概率需有更加智慧的方案。
三、扎實推動社會保險理性建制、高質(zhì)量發(fā)展
社會保險制度的重要性,決定了社會保險制度深化改革是對中國式現(xiàn)代化具有戰(zhàn)略性意義的重大改革,必須進(jìn)一步提升認(rèn)識高度。經(jīng)過近30年的改革歷程特別是《社會保險法》實施14年和黨的十八大以來全面推進(jìn)深化改革,我國社會保險制度客觀上應(yīng)當(dāng)擺脫長期漸進(jìn)試驗的不成熟狀態(tài),進(jìn)入系統(tǒng)謀劃、理性建制、定型發(fā)展的新發(fā)展階段,這是中國式現(xiàn)代化建設(shè)全面提速的必然要求,更是這一制度應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起職責(zé)使命、發(fā)揮積極功效、提供清晰穩(wěn)定預(yù)期的內(nèi)在要求。針對現(xiàn)行社會保險制度及其實踐以及立法中存在的諸多問題,進(jìn)一步著力推動全面深化改革以實現(xiàn)社會保險制度理性建制、高質(zhì)量發(fā)展無疑具有必要性、重要性、緊迫性。因為改革初期即出現(xiàn)根基存在瑕疵、路徑存在偏差的現(xiàn)行社會保險制度安排事實上一直在“帶病”奔跑,追求個人利己主義的私有化傾向和市場化取向在一定程度上毒化了人們的社會保險集體意識和共濟(jì)意識、公平意識,不良效應(yīng)日益蔓延,系統(tǒng)性風(fēng)險在持續(xù)積累,如果再不加大改革力度進(jìn)行矯治,勢必要付出更大代價并向整個社會領(lǐng)域乃至經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域傳導(dǎo)。
因此,當(dāng)前特別需要基于目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向,強(qiáng)化落實黨的二十屆三中全會“以促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點和落腳點”,“以制度建設(shè)為主線”和高質(zhì)量發(fā)展為首要任務(wù)的精神,真正將社會保險制度建設(shè)提到治國安邦大問題的政治高度,改變屈從現(xiàn)實的“修補(bǔ)式改革”,哪怕付出一點數(shù)量發(fā)展代價也要盡快糾正繼續(xù)“帶病”奔跑的現(xiàn)象。換言之,未來一段時間不能再以數(shù)量增長和水平提升作為社會保險發(fā)展成效的目標(biāo)與評價指標(biāo),而應(yīng)當(dāng)以各項社會保險制度是否實現(xiàn)優(yōu)化并做到理性建制為核心目標(biāo)。當(dāng)務(wù)之急是要在澄清認(rèn)識誤區(qū)、厘清底層邏輯、遵循基本法則并充分發(fā)揮中國制度優(yōu)勢的基礎(chǔ)上真正做到守正創(chuàng)新,在分清先后順序與輕重緩急的條件下,以更大氣魄來矯正偏差的路徑、調(diào)整失衡的利益格局,通過制度性重構(gòu)與制度性完善以及與新時代發(fā)展的適應(yīng)性調(diào)整,有針對性地采取有力且有效的改革舉措,扎實推動整個社會保險制度走向全面優(yōu)化。
(一)廓清建制理念、厘清底層邏輯,實現(xiàn)高質(zhì)量建制
理念優(yōu)于制度,制度優(yōu)于技術(shù),是建設(shè)高質(zhì)量社會保險制度的一般規(guī)律。只有在正確的理念指導(dǎo)下,才能形成合理的制度安排,進(jìn)而發(fā)揮出先進(jìn)技術(shù)手段或工具的效用;反之,必定陷入迷霧或誤入歧途,導(dǎo)致禍國殃民的惡果。這方面正反兩面的案例并不罕見,經(jīng)驗教訓(xùn)都十分深刻。因此,進(jìn)一步全面深化社會保險制度改革的首要任務(wù)就是要廓清建制理念、厘清底層邏輯,進(jìn)而為實現(xiàn)高質(zhì)量建制掃除迷霧、凝聚共識。
社會保險制度建設(shè)迫切需要正本清源。社會保險制度產(chǎn)生的背景,是資本主義私有制下的獨占獨享導(dǎo)致兩極分化,勞資矛盾尖銳對抗,資本主義制度面臨深刻危機(jī)。19世紀(jì)80年代德國俾斯麥政府率先通過立法建立強(qiáng)制性共享的社會保險制度,為處于弱勢地位的工人階級提供醫(yī)療、工傷、養(yǎng)老保險等,改善了勞動者的生存境況,迅速收到了增進(jìn)國家認(rèn)同、促進(jìn)社會平等與社會團(tuán)結(jié)的奇效,進(jìn)而促使資本主義治理體系從弱肉強(qiáng)食的野蠻統(tǒng)治走向具備文明要素的現(xiàn)代化。20世紀(jì)30年代美國羅斯福政府推出緊急救濟(jì)法與社會保障法,是挽救資本主義制度因放任自由市場競爭導(dǎo)致巨大經(jīng)濟(jì)危機(jī)而面臨全面崩潰的舉措,實踐證明其起到了推進(jìn)美國聯(lián)邦政府治理國家并修復(fù)市場危機(jī)的有效作用。因此,社會保險不是商業(yè)保險,而是矯治私有制痼疾、彌補(bǔ)市場失靈、實現(xiàn)社會共享的公有制成果,是修復(fù)市場危機(jī)的政策工具,這就是歷史真相。社會保險制度建設(shè)和改革容不得私有化與市場化取向,遵循資本邏輯、市場邏輯和按照銀行家思維、利己主義思維搞社會保險改革的結(jié)果必然適得其反。
縱觀世界近半個世紀(jì)以來的實踐,可以發(fā)現(xiàn),沒有一個發(fā)達(dá)資本主義國家在社會保險制度中注入私有化、市場化元素,而是在社會保險制度外引入市場機(jī)制、建設(shè)多層次體系。而智利等部分發(fā)展中國家將公共養(yǎng)老金私有化、市場化的改革,無一例外被證明是社會保險制度的異化,普遍陷入深刻的社會危機(jī),不得不放棄或重建公共養(yǎng)老金制度,這就是事實真相。扎實推動我國進(jìn)一步全面深化社會保險改革必須認(rèn)真、客觀地掌握上述歷史真相和現(xiàn)實真相。
社會保險制度的底層邏輯:一是通過傾向弱者、保護(hù)弱者來促進(jìn)社會公平正義;二是通過責(zé)任分擔(dān)、有能力者多擔(dān)責(zé)、互助共濟(jì)實現(xiàn)社會共享;三是通過政府干預(yù)、強(qiáng)制實施來確保相關(guān)主體依法履責(zé)、依法受益;四是以增進(jìn)國家認(rèn)同、促進(jìn)社會平等、提供穩(wěn)定安全預(yù)期為核心目標(biāo)。是否有利于保障弱者與低收入群體、是否做到了互助共濟(jì)、是否促進(jìn)了社會平等,構(gòu)成評價社會保險制度優(yōu)劣的核心指標(biāo)。中國的社會保險改革與制度建設(shè)必須堅守公平正義、共建共享、互助共濟(jì)三大基本法則,以確定的集體力量化解不確定的個體風(fēng)險,不能以私有化、市場化來異化這一制度體系。但可以科學(xué)設(shè)計、合理發(fā)展其他層次保險制度,以市場力量和社會力量推動的保險機(jī)制作為有效補(bǔ)充,這一部分需要有激勵功能。
我國社會保險制度建設(shè)不僅應(yīng)遵循其底層邏輯、具備社會保險制度的共同特征,而且應(yīng)當(dāng)與中國式現(xiàn)代化要求相適應(yīng),在共同富裕的歷史進(jìn)程中發(fā)揮出較資本主義國家更大、更好的作用。
(二)盡快修訂《社會保險法》,完善社會保險法制體系
法律是制度建設(shè)的標(biāo)志,良法是善治的前提。當(dāng)前社會保險領(lǐng)域存在的問題與《社會保險法》存在歷史局限性有關(guān),也與整個社會保險法制建設(shè)滯后有關(guān)。因此,如果將黨的二十屆三中全會《決定》中提出的改革任務(wù)理解為社會保險制度應(yīng)當(dāng)在全面優(yōu)化的條件下走向成熟、定型,那么,就需要盡快啟動修訂《社會保險法》的程序,同時積極有序地推進(jìn)相關(guān)法規(guī)修訂與制定,促使社會保險法制體系走向完善。
1.修訂《社會保險法》的目標(biāo)任務(wù)
《社會保險法》是我國社會保險領(lǐng)域的基本法和綜合法,我國迫切需要一部成熟的社會保險法律,其應(yīng)當(dāng)明確社會保險制度的一般性原則,確定主要社會保險項目的關(guān)鍵制度要素,規(guī)范社會保險主要環(huán)節(jié)的基本流程,并對社會保險主體各方賦權(quán)明責(zé)。根據(jù)該定位,《社會保險法》的修訂應(yīng)當(dāng)完成以下目標(biāo)任務(wù)。
第一,必須堅持社會保險制度的統(tǒng)一性。社會保險制度自創(chuàng)立以來,一個非常重要的使命就是通過這一制度的實施來增進(jìn)國家認(rèn)同、促進(jìn)社會公平,從而實質(zhì)上決定了它必須是國家層級的統(tǒng)一制度安排。我國現(xiàn)實中的社會保險制度卻因地區(qū)分割統(tǒng)籌和各種政策性文件過于粗放或靈活而讓國家利益在一定程度上淪為了地方利益。因此,修訂《社會保險法》必須更加明確堅持各項社會保險制度的統(tǒng)一性,為各項制度在全國范圍內(nèi)不折不扣地得到全面貫徹落實提供統(tǒng)一的法律依據(jù),不能再讓社會保險制度在地區(qū)分割與群體分割的狀態(tài)下發(fā)展。
第二,明確社會保險基本原則,重建社會保險制度框架。要明確公平性、互濟(jì)性等社會保險的基本原則,強(qiáng)調(diào)其作為收入再分配制度對扎實推進(jìn)共同富裕、穩(wěn)定人民安全預(yù)期、補(bǔ)償參保者風(fēng)險損失的基本功能。同時,重構(gòu)社會保險制度體系框架,將生育保險全面并入醫(yī)療保險制度,增加護(hù)理保險的法律規(guī)制,同時將養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險制度多層次化納入法律并做相應(yīng)的原則規(guī)制。
第三,明確社會保險管理體制與經(jīng)辦機(jī)制。根據(jù)2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革形成的新的管理體制,在法律中明確界定各主管部門的職責(zé),賦予相應(yīng)的權(quán)力并實行嚴(yán)格問責(zé)。同時,按照管辦分離的原則,進(jìn)一步明確規(guī)范社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)性質(zhì)、設(shè)置與運行的依據(jù),為社會保險制度規(guī)范有序運行提供法律依據(jù)。
第四,明確各方主體的責(zé)任。明確政府對社會保險的財政責(zé)任,包括將兜底責(zé)任轉(zhuǎn)化成為按一定比例分擔(dān)繳費或支出責(zé)任以及中央與地方財政的責(zé)任分擔(dān)比例等,為各級政府提供清晰、穩(wěn)定的預(yù)期;調(diào)整用人單位與參保者個人的籌資責(zé)任分擔(dān)比重,由籌資責(zé)任失衡向雙方均衡承擔(dān)籌資責(zé)任邁進(jìn)。
第五,強(qiáng)化各項制度的積極功能。提升工傷保險、失業(yè)保險的預(yù)防功能,增強(qiáng)工傷保險的康復(fù)功能,發(fā)揮失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)的功能;突出強(qiáng)化基本養(yǎng)老保險制度的公平性,同時為第二、三層次養(yǎng)老金注入激勵功能;通過促進(jìn)“三醫(yī)協(xié)同”與綜合治理實行分級診療,以便更好地發(fā)揮醫(yī)保基金的效用;強(qiáng)化對社會保險制度實施的法律監(jiān)督,讓各方主體履行法定義務(wù)。
第六,進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督,確?;鸢踩?、高效。進(jìn)一步明確各級特別是全國及省級人民代表大會及其常委會對社會保險基金運行的監(jiān)督職責(zé),明確統(tǒng)籌層次的行政部門對社會保險基金運行的信息披露職責(zé),明確各級社會保險行政部門對各項制度的日常運行與基金收支的監(jiān)督職責(zé),明確司法機(jī)關(guān)對社會保險制度運行中違法行為的監(jiān)督職責(zé),明確社會保險信息披露機(jī)制并接受社會監(jiān)督。
基于上述目標(biāo)任務(wù),修訂后的《社會保險法》就不需要現(xiàn)行法律中的多條授權(quán)性條款,而是為社會保險制度的發(fā)展提供更加全面且具體的法律依據(jù),這恰恰是這一制度穩(wěn)定可靠且具公信力的客觀標(biāo)志。
2.修訂《社會保險法》的基本內(nèi)容
其一,要反映最新的改革成果,將成熟的政策上升為法律規(guī)制。黨的十八大以來,我國社會保險制度改革取得了多方面的重要進(jìn)展。在制度建設(shè)方面,通過整合城鄉(xiāng)分割的制度安排而建立了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度,建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度,開展了長期護(hù)理保險試點。在管理體制方面,2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革從整體上重塑了社會保險管理體制,改革后的格局是:人力資源社會保障部門負(fù)責(zé)基本養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險事務(wù),國家醫(yī)療保障局集中管理基本醫(yī)療保險、生育保險、護(hù)理保險事務(wù),稅務(wù)部門承擔(dān)統(tǒng)一征收各項社會保險費職責(zé),財政部門代管全國社會保障基金理事會,國家醫(yī)療保障局在近幾年推進(jìn)醫(yī)療保障基金監(jiān)管進(jìn)程中還建立了多部門聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制。在經(jīng)辦服務(wù)方面,國務(wù)院頒行了《社會保險經(jīng)辦條例》《醫(yī)療保障基金使用監(jiān)督管理條例》等行政法規(guī),主管部門也制定過多項部門規(guī)章,社會保險經(jīng)辦管理服務(wù)體系全面建立,其標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)與數(shù)字化轉(zhuǎn)型趨向成熟。黨的二十屆三中全會做出的《決定》中,也涉及社會保險方面的一些大政方針,如健全社?;鸨V翟鲋岛桶踩O(jiān)管體系,健全基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險籌資和待遇合理調(diào)整機(jī)制,健全靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)人員社保制度,擴(kuò)大失業(yè)、工傷、生育保險覆蓋面,全面取消在就業(yè)地參保戶籍限制等。這些改革符合社會保險制度建設(shè)的正確方向,《社會保險法》的修訂應(yīng)當(dāng)充分反映這些改革成果,并將其上升到法律規(guī)制層面,成為社會保險制度持續(xù)發(fā)展的穩(wěn)定法律依據(jù)。
其二,要引領(lǐng)社會保險制度進(jìn)一步深化改革的方向。立法既要面對現(xiàn)實,也不可拘于現(xiàn)實,更不能屈從不合理的現(xiàn)實,而是應(yīng)當(dāng)發(fā)揮引領(lǐng)作用,通過明確制度變革的基本方向,為進(jìn)一步深化改革提供有力的法理依據(jù)?,F(xiàn)行《社會保險法》中有關(guān)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌、其他保險實行省級統(tǒng)籌等條款,就發(fā)揮了這樣的導(dǎo)向作用。在修訂《社會保險法》時,應(yīng)當(dāng)將在常住地參保、建立覆蓋全民的統(tǒng)一基本醫(yī)療保險制度(即將現(xiàn)在分割的職工醫(yī)保與居民醫(yī)保整合)并強(qiáng)制實施,對參保人按可支配收入進(jìn)行定比例繳費,財政責(zé)任從兜底保障改為按照比例分擔(dān)責(zé)任以及明確中央與地方政府的責(zé)任劃分,不斷縮小不同群體和不同區(qū)域之間的社會保險待遇,有效發(fā)揮失業(yè)保險和工傷保險的積極功能,實現(xiàn)稅費統(tǒng)管等代表正確發(fā)展方向的內(nèi)容納入《社會保險法》,以促使社會保險制度真正走向成熟、定型。
其三,要對阻礙社會保險制度健康發(fā)展的條款進(jìn)行糾正。任何的立法都有時代局限性,《社會保險法》也不例外。如現(xiàn)行法律有關(guān)養(yǎng)老保險15年最低繳費年限、退休職工不繳納醫(yī)療保險費、社會保險登記以及失業(yè)保險、工傷保險、生育保險的參保人限于企業(yè)職工等條款,既不符合社會保險制度發(fā)展的一般規(guī)律,也成了制約社會保險制度深化改革的法律障礙,從而亟待通過修法進(jìn)行糾正。全國人大常委會于2024年9月13日通過了《關(guān)于實施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡的決定》,規(guī)定從2025年1月1日起用15年時間,逐步將男職工的法定退休年齡從60周歲延遲到63周歲,將女職工的法定退休年齡從50周歲、55周歲分別延遲到55周歲、58周歲。同時規(guī)定自2030年起將養(yǎng)老保險最低繳費年限從15年逐步提高到20年,每年提高6個月。這些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)及時納入《社會保險法》。
其四,要對實踐中的重大問題給予回應(yīng)。良法是善治的前提,《社會保險法》不能只是對公民社會保險權(quán)的宣示,而是應(yīng)當(dāng)成為保護(hù)公民社會保險權(quán)的鐵盾。修訂《社會保險法》應(yīng)當(dāng)對勞動者就業(yè)形態(tài)的多樣化,不同職能部門在社會保險經(jīng)辦服務(wù)中的職能分工與行政權(quán)力,行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和司法監(jiān)督的關(guān)系與作用發(fā)揮,以及信息公開和人民群眾對社會保險制度運行的知情權(quán)等重大問題給予積極回應(yīng)。但是,對于社會保險歷史欠費、服刑人員社會保險待遇、社會保險先行支付的條件與追討方式、視同繳費年限的認(rèn)定辦法、特殊群體的社會保險費補(bǔ)繳等具有歷史性、特殊性和專門性的問題,則不宜專門在社會保險法中進(jìn)行規(guī)制,而應(yīng)當(dāng)法律授權(quán),由國務(wù)院出臺相應(yīng)的政策文件予以解決。
3.社會保險法制體系建設(shè)的“兩步走”策略
在2024年全國人大常委會開展《社會保險法》執(zhí)法檢查的基礎(chǔ)上,應(yīng)當(dāng)盡快啟動修訂《社會保險法》程序,同時進(jìn)一步明確社會保險法制體系建設(shè)目標(biāo),構(gòu)建一部基本法+若干部專門法的體系:以《社會保險法》為基本法,同時根據(jù)不同保險項目的需要分別制定《養(yǎng)老保險法》《醫(yī)療保障法》《失業(yè)保險法》《工傷保險法》《護(hù)理保險法》等多部專門法律,最終與《社會救助法》等匯編到一起,走向社會保障法典化。
鑒于制定法律要受多種因素的影響,我國可以根據(jù)國家現(xiàn)代化進(jìn)程,以2030年前基本完成社會保險領(lǐng)域立法任務(wù)、2035年前確保整個社會保險制度運行在全面成熟的法治軌道上為目標(biāo),實行“兩步走”策略。
第一步,從現(xiàn)在起到2030年完成“一法+多條例”建設(shè)任務(wù)。即盡快修訂《社會保險法》并以此為契機(jī),以新修訂的《社會保險法》為指引,同步推進(jìn)《失業(yè)保險條例》《工傷保險條例》《社會保險費征繳暫行條例》《社會保險經(jīng)辦條例》等法規(guī)的修訂完善,同時制定《醫(yī)療保障法》、制定《長期護(hù)理保險條例》等法律法規(guī),基本完成社會保險法制體系立法任務(wù)。與此同時,在全國范圍內(nèi)推廣社會保險司法案件三審合一的審判機(jī)制改革。
第二步,從2030年到2035年完成多法并行的目標(biāo)任務(wù),全面實現(xiàn)社會保險制度法治化。即進(jìn)一步完善《社會保險法》《醫(yī)療保障法》,同時將所有的社會保險行政法規(guī)全部上升到法律規(guī)制層次,爭取實現(xiàn)社會保障法典化。這將是社會保險制度乃至整個中國特色社會保障制度全面走向成熟的客觀標(biāo)志,也是社會保險領(lǐng)域全面走向法治化、現(xiàn)代化的客觀標(biāo)志。
?。ㄈ┤婕涌靸?yōu)化現(xiàn)行各項社會保險制度安排
鑒于現(xiàn)行各項社會保險制度均存在著不足甚至是內(nèi)在缺陷,優(yōu)化現(xiàn)行各項制度明顯具有緊迫性,這不僅是為社會保險法律制度的完善提供直接支撐,也是為確保公民公平地享有社會保險權(quán)益并實現(xiàn)制度可持續(xù)發(fā)展奠定牢靠基石。
1.養(yǎng)老保險制度
養(yǎng)老保險是最為重要的社會保險制度安排,它不僅關(guān)乎所有老年人的基本經(jīng)濟(jì)來源,而且因資金量巨大、平衡周期長而必然對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生重要影響。深化養(yǎng)老保險制度改革,須以縮小差距、促進(jìn)公平為目標(biāo),統(tǒng)籌并協(xié)同推進(jìn)分別面向機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民三大群體的基本養(yǎng)老保險制度改革與發(fā)展,統(tǒng)籌并協(xié)同推進(jìn)不同層次養(yǎng)老金制度的發(fā)展。在此條件下,重構(gòu)法定制度安排的籌資機(jī)制,與時俱進(jìn)地調(diào)整相關(guān)參數(shù),加快實現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌,加快優(yōu)化機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度,通過優(yōu)化政府責(zé)任、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)助力居民養(yǎng)老保險制度有效性的提升。具體思路應(yīng)當(dāng)包括以下方面。
第一,采取“政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老金+政策支持的補(bǔ)充養(yǎng)老金”雙層架構(gòu)。這種雙層架構(gòu)政策取向的含義包括兩點。一是將同時并存的三個甚至更多層次養(yǎng)老金體系,簡化為每個人擁有一份政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老金和一份政策支持的補(bǔ)充養(yǎng)老金的雙層結(jié)構(gòu)并使之全面有序覆蓋。其中,機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員已經(jīng)建立了基本養(yǎng)老金與職業(yè)年金雙層架構(gòu)并實現(xiàn)了全覆蓋,若其還有需要,自行通過市場解決即可,政府不宜再錦上添花;企業(yè)職工已經(jīng)建立了基本養(yǎng)老金與企業(yè)年金雙層架構(gòu),需要做的是盡快優(yōu)化和落實企業(yè)年金政策,并使之從目前的少數(shù)人參與擴(kuò)展到多數(shù)人參與;對未被職業(yè)年金與企業(yè)年金覆蓋的其他人員,則應(yīng)當(dāng)在基本養(yǎng)老金基礎(chǔ)上,積極支持其建立個人養(yǎng)老金。唯有這樣,才符合社會保險制度促進(jìn)平等的基本邏輯而不是滑向擴(kuò)大差距的反面。二是基于共同富裕的社會主義本質(zhì)要求和國家發(fā)展目標(biāo),作為體現(xiàn)社會公平的法定制度安排的基本養(yǎng)老金,應(yīng)當(dāng)為全體老年人的基本生活提供較為充足的經(jīng)濟(jì)保障,其替代率可以50%左右為預(yù)設(shè)目標(biāo),同時采取有效措施,促使現(xiàn)行分別面向不同人群的三大基本養(yǎng)老保險制度的差距不斷縮小,最終走向相對平等或?qū)嵭薪y(tǒng)一制度。
第二,推進(jìn)養(yǎng)老保險個人賬戶改革。將私有化的個人賬戶引入公共養(yǎng)老金在全球范圍內(nèi)均被證明是異化這一制度本質(zhì)的失敗之舉,即使是始作俑者的智利,在將公共養(yǎng)老金個人賬戶化后因既無法有效應(yīng)對人口老齡化又引發(fā)嚴(yán)重的社會危機(jī)而不得不重建公共養(yǎng)老金制度,但這種不見其利只見其害的異化變革卻在我國延續(xù)至今,一系列不良效應(yīng)開始全面顯現(xiàn),構(gòu)成了建立正常、成熟的法定養(yǎng)老金制度的重大障礙。因此,優(yōu)化養(yǎng)老保險制度必須解決好私有化的個人賬戶問題??晒┻x擇的路徑有二:一是通過立法徹底消除基本養(yǎng)老保險個人賬戶的私有化屬性,只作為一個記賬符號而與遺產(chǎn)繼承無關(guān),此舉即可讓統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險回歸到公共養(yǎng)老金制度正軌;二是將個人賬戶整體轉(zhuǎn)移為企業(yè)年金或補(bǔ)充養(yǎng)老金的“初始資金”,促使第二層次養(yǎng)老金制度安排變成普惠性制度安排,進(jìn)而實現(xiàn)公共養(yǎng)老金公平屬性提升、補(bǔ)充養(yǎng)老金規(guī)模擴(kuò)張的雙重目標(biāo)。
第三,以組合拳方式調(diào)整基本養(yǎng)老保險相關(guān)參數(shù)。這包括在2025年正式實施延遲法定基準(zhǔn)退休年齡政策,同步提高基本養(yǎng)老保險最低繳費年限及明確推進(jìn)時間表,適度降低法定養(yǎng)老金替代率(以50%左右為宜),以及視情況調(diào)整繳費率、替代率等,以此增進(jìn)制度安排與時代發(fā)展的適應(yīng)性。與此同時,逐步建立與預(yù)期壽命相關(guān)聯(lián)、與GDP增長相關(guān)聯(lián)、與老年人基本生活品價格指數(shù)相關(guān)聯(lián)的法定養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制等,形成有關(guān)參數(shù)自動調(diào)整機(jī)制。特別是要高度重視基本養(yǎng)老保險的籌資機(jī)制改革,最關(guān)鍵的是需要盡快明確并統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險繳費基數(shù)的計算口徑與核算方式,在做實繳費基數(shù)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步降低費率。與此同時,優(yōu)化繳費責(zé)任分擔(dān)機(jī)制,包括逐步均衡用人單位和勞動者的繳費責(zé)任,將現(xiàn)行的財政兜底責(zé)任改為按固定比例分擔(dān)籌資責(zé)任的機(jī)制,并明確央地財政的分擔(dān)比例,以此將財政壓力控制在可控范圍,同時增強(qiáng)制度自我調(diào)節(jié)、自我平衡的功能。
第四,加快完善職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。要進(jìn)一步梳理各地的現(xiàn)行政策,針對地區(qū)分割統(tǒng)籌下繳費基數(shù)不一、負(fù)擔(dān)失衡、待遇計發(fā)存在差別等一系列問題,必須堅持統(tǒng)一政策,堅持繳費基數(shù)計算口徑與核算方式完全一致,實行基金統(tǒng)收統(tǒng)支,同時綜合運用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段,健全中央對地方的約束機(jī)制,明確缺口分擔(dān)責(zé)任。應(yīng)當(dāng)提前規(guī)劃全國硬缺口出現(xiàn)時的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制,統(tǒng)籌使用歷史結(jié)余資金、各級財政補(bǔ)貼資金和全國社會保障戰(zhàn)略儲備基金。根據(jù)全國統(tǒng)籌的要求,在進(jìn)一步完善信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上,真正實現(xiàn)養(yǎng)老保險待遇的分段計算、統(tǒng)一計發(fā)。
第五,加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險改革步伐,逐步消除法定養(yǎng)老金特權(quán)階層固化現(xiàn)象。機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員肩負(fù)著國家治理的職責(zé),從過去長期實行免繳費型退休金制到2015年以來實行繳費型社會養(yǎng)老保險制,是一個歷史性進(jìn)步。但這種制度變革主要是將單一層次保障調(diào)整為基本養(yǎng)老與職業(yè)年金雙層架構(gòu),由于職業(yè)年金同步實行全覆蓋,機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員事實上普遍享有基本養(yǎng)老金與職業(yè)年金,兩項相加后的養(yǎng)老金替代率仍然高達(dá)80%以上,其與企業(yè)職工養(yǎng)老金相差懸殊,更非城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金可以比擬,從而事實上形成了中國養(yǎng)老金制度下的特權(quán)階層并走向固化,這是現(xiàn)階段人們爭相擠進(jìn)公職人員隊伍的重要原因。這種現(xiàn)象既與中國式現(xiàn)代化追求共同富裕的目標(biāo)相悖,也與資本主義國家公共養(yǎng)老金制度追求公平的制度實踐以及由此形成的客觀規(guī)律不符,而前蘇聯(lián)的崩潰、智利將公共養(yǎng)老金全面私有化背后都有和公職人員養(yǎng)老金異常豐厚導(dǎo)致廣大勞動者不滿有關(guān)的影子。因此,我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度需要全面優(yōu)化。優(yōu)化的取向至少包括以下四點。一是提升責(zé)任本位層級。鑒于地區(qū)發(fā)展不平衡和各級政府財力強(qiáng)弱差異,在維持財政分級負(fù)責(zé)的條件下增加國家與省級財政保障機(jī)制,避免當(dāng)前個別地區(qū)因財政困難而陷入難以為繼的現(xiàn)象。二是夯實費基,大幅度降低繳費率。目前,機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的基本養(yǎng)老保險名義繳費率是單位16%+個人8%,職業(yè)年金名義繳費率是單位8%+個人4%,兩者合計達(dá)到了36%的畸高狀態(tài),不僅國家財政無力承受,更使其作為特權(quán)群體的利益更加固化,因此,必須在做實費基的條件下降低費率,以基本養(yǎng)老保險總費率不超過20%、職業(yè)年金費率不超過8%為宜。三是同步下調(diào)替代率。將基本養(yǎng)老金替代率調(diào)整到與企業(yè)職工相同的水準(zhǔn)即50%左右。四是確定縮小機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老金與企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老金水平差距的時間表路線圖,讓人民群眾對養(yǎng)老金制度的公平取向有清晰的預(yù)期,進(jìn)而增強(qiáng)其對制度的信任。
第六,優(yōu)化居民養(yǎng)老保險,聚焦農(nóng)民,提高參保質(zhì)量。將居民養(yǎng)老金改革置于進(jìn)一步推動我國養(yǎng)老保險制度體系深化改革的重要地位,核心是要引導(dǎo)在城鎮(zhèn)就業(yè)者進(jìn)入職工保險體系,同時改變農(nóng)民的不利地位。目前的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險覆蓋對象是一個十分龐雜的社會群體,其中既有市民也有農(nóng)民,還有游離在體制外的勞動者,既有低收入者也有高收入者,這樣一個十分龐雜的社會群體不適合由一個城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度覆蓋。適宜的取向應(yīng)當(dāng)是從居民中分離出來真正的農(nóng)民,對真正的農(nóng)民可以借鑒日本等國做法,由政府代行農(nóng)民雇主之責(zé),分擔(dān)一半繳費責(zé)任,以使其養(yǎng)老金水平穩(wěn)步提高。同時將非農(nóng)勞動者(靈活就業(yè)人員)納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險范疇,適用強(qiáng)制性參保。最終形成以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險為主體、以城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險為兜底的養(yǎng)老保險格局。
第七,明確基本養(yǎng)老保險基金實行現(xiàn)收現(xiàn)付制,以當(dāng)年收支平衡略有結(jié)余為目標(biāo)。此舉可免除基金貶值浪費與投資風(fēng)險,讓法定養(yǎng)老金制度經(jīng)辦管理簡便化。同時做大戰(zhàn)略儲備基金,增強(qiáng)助力支付高峰期的能力。
經(jīng)過上述制度優(yōu)化,我國的養(yǎng)老保險制度就會朝著正確的目標(biāo)與方向走向成熟,并行穩(wěn)致遠(yuǎn)。否則,仍將在泥潭中負(fù)重前行,難以自拔。
2.醫(yī)療保險制度
醫(yī)療保險制度關(guān)乎全民的疾病醫(yī)療權(quán)益,是最具普遍意義的社會保險項目。針對現(xiàn)行醫(yī)療保險制度存在的問題,進(jìn)一步深化改革的取向主要包括以下五個方面。
第一,從二元并立走向一個法定制度覆蓋全民并實行省級統(tǒng)籌。即以職工醫(yī)保與居民醫(yī)保整合為一個醫(yī)保制度覆蓋全民為目標(biāo),實現(xiàn)所有參保人的實質(zhì)性互濟(jì)。在制度整合過程中,逐步縮小職工醫(yī)保與居民醫(yī)保的待遇差距,全面取消職工醫(yī)保個人賬戶,所有繳費全部進(jìn)入醫(yī)保統(tǒng)籌基金并由所有參保人共享。加快推進(jìn)省級統(tǒng)籌,在2029年前全面實現(xiàn)省級統(tǒng)籌,同時建立國家層級的醫(yī)?;鹫{(diào)劑金制度,以解決區(qū)域不平衡問題,確保低收入地區(qū)的人民群眾能夠享受到相對平等的醫(yī)保待遇。
第二,以改革居民醫(yī)療保險定額繳費機(jī)制,建立按可支配收入的一定比例繳費機(jī)制為突破口,推進(jìn)醫(yī)療保險籌資機(jī)制優(yōu)化。包括:改居民醫(yī)保按人頭實行等額定額繳費制為與家庭可支配收入掛鉤的比例繳費制,是優(yōu)化現(xiàn)行居民醫(yī)保制度的關(guān)鍵所在,以此化解繳費負(fù)擔(dān)與收入負(fù)相關(guān)而受益逆向調(diào)節(jié)的問題,并使增強(qiáng)個人籌資責(zé)任成為可能。根據(jù)“老人老辦法、新人新辦法”原則實行退休人員繳費制,以改變退休人員與在職職工權(quán)責(zé)脫節(jié)問題,并使其與居民醫(yī)保中的終生繳費制保持一致,以此促進(jìn)籌資公平并為最終發(fā)展到由一個制度覆蓋全民創(chuàng)造條件。逐步均衡用人單位或政府與個人的籌資責(zé)任,最終實現(xiàn)繳費各半,以增強(qiáng)醫(yī)保制度發(fā)展的理性。
第三,在完善待遇清單目錄的基礎(chǔ)上,逐步引入個人自付費用封頂機(jī)制。堅持和完善待遇清單制度,明確基本醫(yī)保待遇制定權(quán)在中央,地方可以在補(bǔ)充醫(yī)保方面作為,但不能變通基本醫(yī)保政策,以此促進(jìn)醫(yī)保政策統(tǒng)一和權(quán)益公平。取消無法提供清晰、穩(wěn)定預(yù)期的醫(yī)?;鹬Ц斗忭斪龇ǎ詫€人自負(fù)醫(yī)療費用實行封頂(如個人自付額占總費用不超過20%,再到不超過10%),由此從“以收定支”轉(zhuǎn)向“以支定收”,真正依靠基本醫(yī)療保險制度從根本上解除城鄉(xiāng)居民疾病醫(yī)療后顧之憂。為此,還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定統(tǒng)籌地區(qū)醫(yī)?;鹄塾嫿Y(jié)存夠支付6個月的,不得再增加積累,以此減輕用人單位負(fù)擔(dān)、提升醫(yī)保待遇水平,并促使醫(yī)保制度可持續(xù)發(fā)展。
第四,將以戶籍為依據(jù)的居民參保調(diào)整為覆蓋常住人口的居民參保,在優(yōu)化制度的前提下推動擴(kuò)面。目前,我國居民醫(yī)保的參保依據(jù)是戶籍身份,這種隱含計劃體制下戶籍嚴(yán)格管制色彩的政策事實上偏離了我國的人口流動規(guī)律。在人口流動常態(tài)化和人戶分離現(xiàn)象普遍化的現(xiàn)實條件下,以戶籍為參保依據(jù)的做法損害了參保居民的醫(yī)保權(quán)益,也減損了醫(yī)保運行的效率,還給居民醫(yī)保管理帶來了不利影響。因此,必須盡快改變居民參保與籌資方式。合理的取向是切實貫徹落實黨的二十屆三中全會精神,全面取消在就業(yè)地參保戶籍限制,采用在常住地參保、在常住地享受醫(yī)保待遇方式,同時明確由常住地政府負(fù)責(zé)提供居民醫(yī)保的財政補(bǔ)貼。面對當(dāng)前居民參保繳費意愿低的實際情況,應(yīng)當(dāng)以優(yōu)化制度為前提,在對籌資機(jī)制、補(bǔ)貼機(jī)制等進(jìn)行完善的基礎(chǔ)上推行自動參保,穩(wěn)步擴(kuò)大覆蓋面,最終通過立法實行強(qiáng)制性參保。
第五,完善科學(xué)控費制度,更加充分發(fā)揮醫(yī)療保險在“三醫(yī)”協(xié)同和健康中國建設(shè)中的積極功能。具體包括:進(jìn)一步優(yōu)化醫(yī)保的三大目錄,健全藥品和醫(yī)用耗材集中帶量采購制度,普遍推行以病種(組)付費為主的多元復(fù)合式醫(yī)保支付方式,嚴(yán)格優(yōu)化醫(yī)?;鸨O(jiān)管制度,同時理順醫(yī)療服務(wù)價格形成機(jī)制,在切實維護(hù)基金安全的同時增強(qiáng)醫(yī)保制度可持續(xù)性。特別需要指出的是,應(yīng)當(dāng)設(shè)定逐步縮小職工醫(yī)保與居民醫(yī)保待遇差距的時間表,“十五五”期間宜將職工醫(yī)保與居民醫(yī)保兩種制度整合為一個制度,爭取在2030年前后實現(xiàn)用一個基本醫(yī)療保險制度覆蓋全民的目標(biāo)。面向未來,可在此基礎(chǔ)上,逐步實現(xiàn)從醫(yī)療保險向健康保險的轉(zhuǎn)型升級,將全生命周期的健康服務(wù)作為補(bǔ)充醫(yī)療保險的核心競爭點,真正建成成熟的多層次醫(yī)療保障制度,并借此切實解除人民的疾病醫(yī)療后顧之憂,促進(jìn)全民健康。面向21世紀(jì)中葉,我國最終要建立的應(yīng)當(dāng)是全民公費或免費醫(yī)療制度,因為這不僅最符合人民群眾的共同意愿,而且在多個發(fā)達(dá)國家亦有成功實踐,中國特色社會主義必定能夠做得更好。
3.工傷保險制度
工傷保險制度發(fā)展的基本方向是在確保對因工傷或職業(yè)病致死、致殘者依法補(bǔ)償以及對工傷或職業(yè)病患者給予醫(yī)療保障的同時,增強(qiáng)工傷保險制度對安全事故與職業(yè)病的預(yù)防功能和對工傷致殘者的康復(fù)服務(wù)功能,這樣才能全面發(fā)揮出工傷保險制度的積極功能。具體的優(yōu)化取向包括以下三個方面。
第一,大幅度擴(kuò)大覆蓋范圍,將非農(nóng)勞動者和職業(yè)農(nóng)民以及退休或領(lǐng)取養(yǎng)老金的再就業(yè)勞動者列為參保對象,實現(xiàn)職業(yè)傷害風(fēng)險全覆蓋。第一步可將新業(yè)態(tài)從業(yè)人員統(tǒng)一納入工傷保險制度。新業(yè)態(tài)勞動者目前集中的行業(yè)(外賣、同城快遞、貨運等)都是職業(yè)風(fēng)險較高的行業(yè),雖然其用工形態(tài)和就業(yè)形式發(fā)生了一些變化,但社會勞動的本質(zhì)并沒有發(fā)生變化。目前正在試點的新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障制度將上述風(fēng)險較高的行業(yè)集中在一起,因交商業(yè)保險公司經(jīng)辦,不可能實現(xiàn)全覆蓋,這種方式既不符合風(fēng)險分散的基本規(guī)律,又因采用兩套制度體系而無法實現(xiàn)待遇的公平公正。深化改革的基本思路就是將新業(yè)態(tài)從業(yè)人員統(tǒng)一納入工傷保險制度中,并進(jìn)一步提高風(fēng)險分擔(dān)的社會化程度,即各項工傷待遇均由工傷保險基金支付而無需用人單位或其他繳費主體再行承擔(dān)。隨后,再擴(kuò)展至未被制度覆蓋的其他勞動者群體。
第二,進(jìn)一步優(yōu)化費率制度。差別費率和浮動費率是體現(xiàn)行業(yè)風(fēng)險差別、激勵用人單位做好勞動保護(hù)的重要機(jī)制,但目前我國差別費率的行業(yè)區(qū)分過粗,精細(xì)化程度嚴(yán)重不夠;浮動費率尚未建立起穩(wěn)定的機(jī)制,對用人單位的激勵效用并未發(fā)揮。對此,有必要專門研究并逐步建立基于行業(yè)細(xì)分和企業(yè)勞動用工保護(hù)狀況監(jiān)測的差別費率與浮動費率機(jī)制。
第三,持續(xù)強(qiáng)化“預(yù)防、補(bǔ)償、康復(fù)”三位一體的制度建設(shè)。要將三位一體的原則寫進(jìn)社會保險法工傷保險的章節(jié),強(qiáng)化對工傷預(yù)防與工傷康復(fù)的規(guī)制,明確工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的發(fā)展方式和實施措施。積極發(fā)揮工傷保險對勞動安全與生產(chǎn)安全的作用,切實將安全與健康作為未來工作的核心。進(jìn)一步加強(qiáng)工傷社會康復(fù)、職業(yè)康復(fù)的發(fā)展,加強(qiáng)工傷者職業(yè)介紹、再就業(yè)工作扶持。
4.失業(yè)保險制度
優(yōu)化失業(yè)保險制度的基本取向應(yīng)當(dāng)是,不斷擴(kuò)大覆蓋面,將進(jìn)城務(wù)工人員和職業(yè)農(nóng)民納入其中,同時建立逆經(jīng)濟(jì)周期操作機(jī)制,在繼續(xù)維護(hù)失業(yè)者收入損失補(bǔ)償?shù)耐瑫r,強(qiáng)化制度對促進(jìn)就業(yè)和提升勞動者素質(zhì)的功能,允許失業(yè)保險基金在支出結(jié)構(gòu)上進(jìn)行合理調(diào)整,可以將現(xiàn)行一些靈活性的政策納入法規(guī)變成穩(wěn)定的制度安排。如對在特殊時期(如新冠疫情防控期間)穩(wěn)定就業(yè)崗位的用人單位返回失業(yè)保險繳費或補(bǔ)貼,合理安排職業(yè)技能培訓(xùn)基金,助力勞動者不斷提升勞動技能,還需要與國家安排的就業(yè)再就業(yè)資金建立聯(lián)動機(jī)制,力求綜合效能不斷提升。具體的著力點包括以下三方面。
第一,調(diào)整參保依據(jù),為工作收入相對穩(wěn)定的勞動者提供失業(yè)風(fēng)險保障。失業(yè)保險是化解不確定失業(yè)風(fēng)險的制度安排。因此,在靈活就業(yè)逐漸成為就業(yè)市場主流的背景下,當(dāng)務(wù)之急是要將大量以主要依靠靈活就業(yè)為生活來源的勞動者納入失業(yè)保險制度覆蓋范圍,以解決這部分勞動者失業(yè)保險權(quán)益缺失的問題。這一主張是基于失業(yè)保險制度創(chuàng)設(shè)邏輯是應(yīng)對失業(yè)風(fēng)險的不確定性,防止失業(yè)者因工作收入中斷而陷入生存危機(jī),為其提供基本生活保障并促進(jìn)其再就業(yè)。
第二,“以靈活對靈活”的方式調(diào)整相關(guān)政策參數(shù)。當(dāng)失業(yè)保險覆蓋范圍擴(kuò)展至靈活就業(yè)人員時,現(xiàn)有失業(yè)保險政策參數(shù)也需根據(jù)靈活就業(yè)者的工作特點進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。打破按月征收失業(yè)保險費率的傳統(tǒng)慣例,為靈活就業(yè)者提供按月、季、年等多種繳費選擇,并允許逾期補(bǔ)繳,靈活用工企業(yè)則需根據(jù)靈活就業(yè)者繳費規(guī)則進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整??傊?,在不為靈活就業(yè)人員單獨創(chuàng)制的前提下,可以靈活經(jīng)辦的方式更好地方便靈活就業(yè)人員依法享有失業(yè)保險權(quán)益。
第三,發(fā)揮失業(yè)保險預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)的積極功能。一方面,應(yīng)合理縮短失業(yè)保險金給付期限。過長的給付期限可能會削弱失業(yè)人員的再就業(yè)意愿,增加他們延長失業(yè)持續(xù)時間的可能性,從而容易導(dǎo)致長期失業(yè)人員脫離社會正常的生活和工作軌道,產(chǎn)生社會疏離問題。另一方面,明確擴(kuò)大失業(yè)保險基金用于預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)的支付范圍,例如,通過應(yīng)急性的“緩、減、返”等穩(wěn)崗返還政策來預(yù)防失業(yè),降低企業(yè)運行成本,通過利益機(jī)制鼓勵用人單位盡量不解雇員工;同時,逐步建立失業(yè)人員的求職補(bǔ)貼、培訓(xùn)補(bǔ)貼,加強(qiáng)失業(yè)人員和失業(yè)高風(fēng)險人群的培訓(xùn)系統(tǒng)與職業(yè)介紹服務(wù)系統(tǒng)建設(shè),方便失業(yè)人員學(xué)習(xí)新的勞動技能并讓其更加便捷地獲取有效的就業(yè)信息,從而將失業(yè)保險真正融入就業(yè)促進(jìn)的政策體系中。
?。ㄋ模┓e極、穩(wěn)妥地解決歷史遺留問題
我國的社會保險制度改革緣起于為國有企業(yè)改革服務(wù),從而在一開始就缺乏系統(tǒng)性和整體性,遺留下不少歷史問題。隨著時間的流逝,當(dāng)年的參保人現(xiàn)在都要兌現(xiàn)社會保險權(quán)益,歷史遺留問題便浮出水面并在持續(xù)發(fā)酵。從社會保險法制建設(shè)的角度看,《社會保險法》的主要條款應(yīng)當(dāng)規(guī)制普遍情況并面向未來發(fā)展,從而不宜將歷史遺留問題簡單地納入法條中予以解決,可行之策是由國務(wù)院及相關(guān)部門出臺專門的政策予以統(tǒng)一解決。其中主要的問題包括視同繳費、追溯期以及滯納金。
1.視同繳費問題
《社會保險法》第13條明確規(guī)定,國有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險前,視同繳費年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險費由政府承擔(dān)。該項規(guī)定對確?!爸腥恕保ㄖ干鐣kU制度改革時已經(jīng)參加工作但未有繳費記錄的參保人)的社會保險權(quán)益具有重要的意義,但視同繳費的認(rèn)定方法、資金來源、計算方式等都未有明確規(guī)定。隨著時間的推移,大量的“中人”即將退休并兌現(xiàn)養(yǎng)老保險權(quán)益,如果不及時出臺有關(guān)政策,必然造成大量爭議并對養(yǎng)老保險基金可持續(xù)性產(chǎn)生影響。
對此,應(yīng)當(dāng)按照“全國統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)明確、財政分責(zé)”的基本思路,出臺視同繳費的認(rèn)定、核算與資金劃撥政策。其中,“全國統(tǒng)一”是指視同繳費的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和政策文件應(yīng)當(dāng)全國統(tǒng)一且具有可操作性,不宜由各地自行制定;“標(biāo)準(zhǔn)明確”是指視同繳費的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)與計劃經(jīng)濟(jì)時期的崗位職務(wù)工資制相對應(yīng),同樣崗位職級、同樣工資標(biāo)準(zhǔn)的參保人,視同繳費的水平應(yīng)當(dāng)完全相同,以此確保公平性;“財政分責(zé)”是指根據(jù)視同繳費時期勞動者所在單位的性質(zhì)與層級,明確資金來源方,中央所屬國有企業(yè)的資金應(yīng)當(dāng)由中央財政承擔(dān),地方所屬國有企業(yè)的資金則應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)地方財政承擔(dān)。
在明確上述原則下,應(yīng)當(dāng)將視同繳費變現(xiàn)為政府投入而不是空賬運轉(zhuǎn),政府投入可以是財政投入,也可以是國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)。
2.追溯期問題
在調(diào)研中,各地普遍反映,臨近退休或已退休人員在計算養(yǎng)老金待遇時發(fā)現(xiàn)存在歷史上繳費基數(shù)低于實際工資水平,原單位未經(jīng)個人同意斷繳、停繳等情況,導(dǎo)致參保人養(yǎng)老金水平過低并由此引發(fā)爭議或訴訟。由于養(yǎng)老保險繳費期長,很多案情涉及十幾年甚至幾十年前的繳費情況及證明資料。爭議處理機(jī)構(gòu)如果不接訴處理,則必然影響勞動者的權(quán)益,但如果不設(shè)立追溯期,則不利于明確規(guī)則、統(tǒng)一尺度,給實踐帶來困擾。
對此,建議按照“時間分段、分別處理”的原則,對于在《社會保險法》實施之日(2011年7月1日)以來的爭議,司法機(jī)構(gòu)理應(yīng)接訴,并通過發(fā)布典型案例等方式,對其流程、證據(jù)類型進(jìn)行說明,全國范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一判罰尺度,充分保障勞動者權(quán)益。對于《社會保險法》實施之前發(fā)生的爭議,可由當(dāng)事人雙方根據(jù)用人單位當(dāng)前實際的財務(wù)狀況,通過補(bǔ)繳、一次性補(bǔ)償?shù)确绞絽f(xié)商解決。
3.滯納金問題
《社會保險法》第86條規(guī)定,用人單位未按時足額繳納社會保險費的,自欠繳之日起,按日加收萬分之五的滯納金。但是并未對滯納金的上限或滯納金是否可以超過本金進(jìn)行明確規(guī)定。由此導(dǎo)致實踐中用人單位財務(wù)狀況好轉(zhuǎn)后希望補(bǔ)繳社會保險費,但因滯納金未設(shè)置上限導(dǎo)致滯納金高于本金,補(bǔ)繳成本過高等問題。
對此,建議在社會保險費征繳暫行條例中明確滯納金不得高于本金的規(guī)定,而對于中小微企業(yè)和實際財務(wù)狀況較差的企業(yè),可以進(jìn)一步制定滯納金減免制度,以降低企業(yè)成本。
(五)進(jìn)一步完善社會保險體制機(jī)制
1.進(jìn)一步完善社會保險管理體制
2018年的國家機(jī)構(gòu)改革重塑了社會保險的管理體制,實現(xiàn)了更加專業(yè)的部門分工,但也帶來了部門之間協(xié)同治理難度的提升。下一步,應(yīng)當(dāng)根據(jù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求,進(jìn)一步完善社會保險管理體制。著力點包括如下方面。
第一,要突破職責(zé)同構(gòu)的約束,根據(jù)實際管理內(nèi)容和權(quán)責(zé)分配,打造上分下統(tǒng)的管理體系。簡言之,就是在較高層級政府,要按照分工明確、有效協(xié)同的原則,理順各項社會保險管理職責(zé)在不同部門之間的分工。一個合理的取向是,人力資源社會保障、醫(yī)療保障行政部門分別負(fù)責(zé)相關(guān)險種的政策擬定工作,稅務(wù)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)社會保險登記和全部社會保險費的征繳工作。
第二,在明責(zé)的基礎(chǔ)上充分賦權(quán)并實施問責(zé)。例如,稅務(wù)部門如果承擔(dān)全責(zé)征繳之責(zé),就應(yīng)當(dāng)明確其在登記、征繳、追繳等環(huán)節(jié)可以使用的行政手段與方法,按照“稅費統(tǒng)管、稅費統(tǒng)征、費優(yōu)于稅”的基本原則,給稅務(wù)部門充分賦權(quán),也讓稅務(wù)部門要明確擔(dān)責(zé)。
第三,根據(jù)不同社會保險的統(tǒng)籌層次,明確不同層級管理部門的職責(zé)。原則上,應(yīng)當(dāng)由統(tǒng)籌層次一級的社會保險行政部門承擔(dān)主要責(zé)任,例如《社會保險法》第70條有關(guān)定期公布社會保險情況的職責(zé)就應(yīng)當(dāng)由統(tǒng)籌層級政府承擔(dān);而統(tǒng)籌層次以下的行政部門主要承擔(dān)對制度運行的監(jiān)督責(zé)任。如基本養(yǎng)老保險屬于國家層級的制度安排且實行全國統(tǒng)籌,其基金收支與結(jié)余情況就應(yīng)當(dāng)由國家層級主管部門或經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定期公布,不宜由各地自行公布,以免不同地區(qū)基金收支及結(jié)余情況引起公眾誤解,導(dǎo)致地方觀念強(qiáng)化、國家認(rèn)同弱化的錯誤傾向。
2.進(jìn)一步優(yōu)化社會保險經(jīng)辦機(jī)制
社會保險制度一旦定型,制度運行的效果就取決于經(jīng)辦服務(wù)機(jī)制,從而需要進(jìn)一步健全社會保險經(jīng)辦服務(wù)體系。
第一,對社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一定性為依法負(fù)責(zé)社會保險制度運行的法定機(jī)構(gòu),同時根據(jù)統(tǒng)籌層級明確機(jī)構(gòu)層次與人員職級,可以繼續(xù)由財政負(fù)責(zé)運行經(jīng)費,也可以從社會保險基金中計提一定比例作為經(jīng)辦運行經(jīng)費。最好的方式是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)獨立法人化,即獨立依法運行制度,接受社會保險行政部門監(jiān)督。
第二,分類理順經(jīng)辦服務(wù)體制機(jī)制。其中:社會保險領(lǐng)域要構(gòu)建與統(tǒng)籌層次相適應(yīng)的經(jīng)辦體制機(jī)制,基本養(yǎng)老保險應(yīng)建立全國統(tǒng)一且垂直管理的經(jīng)辦機(jī)構(gòu),以防止地方侵蝕國家利益;醫(yī)療、工傷、失業(yè)保險則宜構(gòu)建與省級統(tǒng)籌相一致的經(jīng)辦體制機(jī)制,以確保統(tǒng)籌層級權(quán)責(zé)一致。上述業(yè)務(wù)的基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是獨立建制的綜合辦事處,經(jīng)辦所有社會保險與社會救助事務(wù),做到“一門受理、一窗辦理”,分頭對接上級機(jī)構(gòu),方便服務(wù)群眾。
第三,適應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型,強(qiáng)力推進(jìn)社保信息化建設(shè),盡早形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)全面共享+專業(yè)信息分工負(fù)責(zé)的格局。社會保險直接涉及人力資源社會保障、醫(yī)保、稅務(wù)等多個部門,有關(guān)信息還與民政、衛(wèi)健、公安等部門密切相關(guān),因此,必須建立全國統(tǒng)一的超越部門所有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫,供所有相關(guān)部門共享;同時對相關(guān)業(yè)務(wù)以主管部門為主建立專業(yè)信息系統(tǒng),如養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險由人力資源社會保障部門負(fù)責(zé),醫(yī)療、生育、護(hù)理保險由醫(yī)保部門負(fù)責(zé),各專業(yè)部門的信息系統(tǒng)要確保全國統(tǒng)一、上下左右貫通。
第四,創(chuàng)新服務(wù)方式,真正做到精細(xì)化管理、高質(zhì)量服務(wù)。發(fā)揮好社會保障卡的綜合服務(wù)功能,真正做到“全業(yè)務(wù)進(jìn)卡、全生命周期用卡”;同時,注入人文關(guān)懷,堅持線上服務(wù)與改善傳統(tǒng)服務(wù)方式并舉,提高經(jīng)辦服務(wù)的適老性,以此達(dá)到方便群眾辦事和增強(qiáng)獲得感的目的。
?。┻M(jìn)一步強(qiáng)化法治意識,嚴(yán)懲違法行為
要真正實現(xiàn)社會保險制度法治化,除了不斷完善法律法規(guī)體系,還需要牢固樹立法治意識,嚴(yán)格依法辦事。在這方面,特別需要普及社會保險法律法規(guī)與重大政策,讓用人單位和參保人明確自己的法定義務(wù)和法定權(quán)益,同時嚴(yán)格依法辦事的程序。行政部門應(yīng)承擔(dān)依法監(jiān)管職責(zé),確保法律法規(guī)得到全面落實;司法機(jī)關(guān)應(yīng)依法對社會保障領(lǐng)域的違法犯罪案件進(jìn)行審判,堅守社會保障法治的底線。還要強(qiáng)化社會保障參與主體的法治意識,重視正確的輿論引導(dǎo),增強(qiáng)個人的責(zé)任意識和互濟(jì)觀念,增強(qiáng)群眾對法定保障制度的信心,確保社會保障制度在法治的軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
近些年來,我國社會保險領(lǐng)域的詐騙行為有抬頭之勢。最高人民法院的數(shù)據(jù)顯示,2021年至2023年全國法院一審審結(jié)醫(yī)保騙保犯罪案件共計1213件,所涉罪名集中為詐騙罪。我國《刑法》第二百六十六條對“詐騙罪”有明確規(guī)定:“詐騙公私財物,數(shù)額較大的,處三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并處或者單處罰金;數(shù)額巨大或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的,處三年以上十年以下有期徒刑,并處罰金;數(shù)額特別巨大或者有其他特別嚴(yán)重情節(jié)的,處十年以上有期徒刑或者無期徒刑,并處罰金或者沒收財產(chǎn)?!?014年第十二屆全國人大常委會第八次會議通過的《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第二百六十六條的解釋》又進(jìn)一步明確:“以欺詐、偽造證明材料或者其他手段騙取養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險金或者其他社會保障待遇的,屬于刑法第二百六十六條規(guī)定的詐騙公私財物的行為?!毙谭ǖ纳鲜鲆?guī)制為打擊社會保險領(lǐng)域中的違法犯罪行為提供了明確的法律依據(jù)。只有依法懲治社會保險領(lǐng)域中的違法犯罪行為,才能守住這一制度正常運行的底線,進(jìn)而使這一關(guān)乎國民基本權(quán)利和維系國家長治久安的重大制度安排實現(xiàn)健康持續(xù)發(fā)展。
注:本文轉(zhuǎn)自《社會保障評論》2024年第5期,作者系“社會保險法實施評估”課題組,執(zhí)筆人為鄭功成(中國人民大學(xué)教授,中國社會保障學(xué)會會長)、魯全(中國人民大學(xué)教授,中國社會保障學(xué)會秘書長)、楊俊(中國人民大學(xué)副教授,中國社會保障學(xué)會副秘書長)、華穎(中國社會科學(xué)院副研究員,中國社會保障學(xué)會青年委員會副主任委員)?!吧鐣kU法實施評估”課題組由鄭功成擔(dān)任組長,何文炯、申曙光、林義、金維剛、席恒、魯全、楊俊、華穎、楊思斌、范世明、趙明月等擔(dān)任課題組成員。